С начала 2000-х годов в мире сложилась уникальная геополитическая ситуация: Соединенные Штаты через свои военные контингенты, инструкторов и частные военные компании закрепились сразу в двух ключевых эпицентрах мирового наркопроизводства – Афганистане и Колумбии. В обоих случаях (в рамках операции «Несокрушимая свобода» и «плана Колумбия») Белый дом объявил войну терроризму и наркопреступности, но на практике стал действовать по-разному, избирательно и в духе двойных стандартов. В масштабах Афганистана американцы отказались от наиболее действенного способа борьбы с наркотиками – уничтожения посевов опиумного мака, в частности путем распыления дефолиантов, гербицидов и других химикатов. В Колумбии, напротив, запустили масштабную программу воздушной фумигации кокаиновых плантаций. Если в Афганистане в 2010 г. было уничтожено только 1,8% наркопосевов, то в Южной Америке за этот же период ликвидировано 52% плантаций коки. В Афганистане представители США стали убеждать мировое сообщество в том, что уничтожение наркопосевов не обосновано, т.к. будет подталкивать крестьян в ряды исламистских вооруженных группировок, усиливая Талибан. В Колумбии, наоборот – утверждать, что фумигация, вопреки протестам ряда природозащитных организаций, представляет собой эффективное средство борьбы не только с наркотической угрозой, но и левыми партизанскими отрядами (FARC и другими).

Как результат этой политики, к 2014 г. площади незаконного культивирования кокаинового куста в мире сократились до минимальных отметок, а опиумного мака достигли рекордного уровня за всю историю международных наблюдений.

Согласно подсчетам Управления ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН), к 2014 г. на Афганистан пришлось более 80% мирового опиумного производства, что эквивалентно примерно 5,5 тыс т сырца. С 2002 по 2013 гг., т.е. уже в период оккупации ИРА американскими войсками, площади посевов опиумного мака здесь выросли с 74 тыс до 209 тыс гектар, охватив ранее свободные от них провинции. К 2010 г. страна также вышла в мировые лидеры по производству гашиша, опередив Марокко. Основные центры наркопроизводства расположились в районах наибольшей концентрации вооруженных сил стран НАТО на юге и юго-востоке исламской республики. Благодаря освоению современных сельскохозяйственных и оросительных технологий почти в полтора раза возросла урожайность опиумных полей (с 23 до 30 кг с га). Если раньше Афганистан поставлял опий-сырец, то теперь здесь созданы заводы для его переработки в героин почти в промышленных масштабах, повысилась оснащенность и производительность нарколабораторий. В то же время благодаря усилиям, предпринятым США в Колумбии, с 2006 г. наблюдается дефицит кокаина и постепенно сокращается его потребление в Северной Америке.

Как сообщается, на июнь 2014 г. Соединенные Штаты затратили на антинаркотические программы в Афганистане огромную сумму в 7,6 млрд дол. Но эти деньги по большей части пошли на т.н. «развитие антинаркотических возможностей афганского правительства», включая поддержку правоохранительных органов и разработку законодательной базы. Усилия американской стороны были сконцентрированы на борьбе с трафиком, т.е. на последствиях наркоугрозы, а не на ее причинах и, несмотря на масштабные финансовые вливания, по многим признакам носят характер имитации. Как итог, инициативы США в этой области оказалась полностью неэффективными,  что признают в т.ч. многие американские специалисты, такие как генеральный инспектор США по восстановлению ИРА Джон Сопко.

Логика находящихся за океаном политиков объяснима: для них афганский героин серьезной угрозы не представляет. В Соединенных Штатах остро стоит проблема кокаина, 40% мирового потребления которого приходится на Северную Америку. Практически весь кокаин поступает в США из Колумбии. Главным же рынком сбыта афганских опиатов (опия, морфина и героина) стала Россия. От них страдают Иран и Китай, а также некоторые европейские и юго-восточные государства. По оценкам Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН), с конца 1980-х гг. по 2015 г. число наркозависимых в стране выросло с 50 тыс до 7-8 млн чел. С 2010 по 2015 гг. от наркотиков умерло свыше 350 тыс молодых людей, что более чем в десять раз превышает потери СССР за время войны в Афганистане. Наркомания стимулировала взрывной рост преступности и распространение опасных болезней, а в российский политологический лексикон прочно вошло понятие афганской «наркоагрессии».

Другими словами, не препятствуя культивированию опиатов в районах своего военного присутствия, Вашингтон способствует ослаблению России и ряда других геополитических конкурентов: подрывает их демографический потенциал и оттягивает ресурсы на противодействие наркопреступности, в т.ч. связанному с ней исламистскому бандподполью.

В этих процессах страны Центральной Азии изначально оказались в роли наиболее удобной территории для транзита запрещенных веществ. Через них прошел один из трех главных международных каналов поставок героина – т.н. «северный» маршрут, связавший Афганистан с рынком России и частично Европы. Экспертные оценки его значения разняться. По данным российских наркополицейских, в разные годы по каналу переправлялось от 25 до 40% и выше всех афганских опиатов. В обратном направлении из Центральной Азии в исламскую республику была налажена контрабанда части химических прекурсоров (ангидрида уксусной кислоты), необходимых для переработки опиума в героин.

Многолетний бесперебойный наркотрафик через центральноазиатские страны привел к стремительному увеличению здесь собственного потребления тяжелых наркотиков, сопутствующему росту заболеваемости ВИЧ/СПИД и криминализации общества. Наркотрафику через ЦА способствовало множество факторов, таких как высокий уровень бедности и безработицы, коррупция и трудовая миграция, этнические связи с населением североафганских провинций. Но решающую роль в утверждении маршрута сыграла ликвидация единой системы охраны государственной границы с Афганистаном после распада Советского Союза. Внутренние границы между членами СНГ, прочерченные по бывшим административным линиям, остались прозрачными, а ответственность за внешние рубежи передана вновь сформированным национальным погранслужбам независимых государств, часть из которых откровенно не справлялась с данными функциями.

В этих условиях Соединенные Штаты предложили свой подход к проблеме наркотиков в регионе Центральной Азии. Усилия, как ни странно, были фактически сосредоточены на дальнейшем снятии барьеров между Афганистаном и сопредельными странами ЦА, с одной стороны, и на установлении патронажа над создаваемым здесь антинаркотическими структурами, с другой.

По первому направлению дипломатические круги США последовательно выступают за взаимное раскрытие рынков Афганистана и его центральноазиатских соседей, отказ от «избыточных» мер пограничного и таможенного контроля между ними, а равно и расширение транспортной инфраструктуры. Эти тезисы выдвинуты в рамках ряда американских политико-экономических инициатив, таких как концепция «Нового Шелкового Пути» госсекретаря Х. Клинтон. И хотя нацелены они, как заявляется, главным образом на экономическое восстановление Афганистана, их реализация неизбежно отразится на объемах незаконного оборота наркотиков в регионе. В условиях отсутствия надежного пограничного контроля и при сохранении массового наркопроизводства в ИРА рост челночной и оптовой торговли потянет за собой дополнительный наркотрафик.

В русле этой стратегии находится и другой факт. Ранее представители США политически, информационно и финансово поддержали вывод из Центральной Азии остававшихся здесь после распада СССР соединений пограничных войск РФ, несмотря на озабоченность, которую по этому поводу выражали в т.ч. местные жители и руководство УНП ООН. Россия  удерживала своих пограничников на наиболее уязвимых участках: в Киргизии – до 1999 г. и в Таджикистане – до 2005 г. Обе группы погранвойск (ГПВ) РФ осуществляли довольно успешный перехват наркотиков на южных рубежах двух республик, но, вопреки всему, попали под жесткую критику западной прессы и неправительственных организаций. Одновременно американская сторона стимулировала Бишкек и Душанбе к переговорам по сворачиванию российского пограничного присутствия, посылая сигналы о готовности расширить материальную поддержку менее зависимым от Москвы национальным правительствам.

В основе позиции Вашингтона, как представляется, лежали мотивы глобального противостояния с Россией и стремление ослабить ее влияние. Жаль только, что при этом кампания по дискредитации деятельности ГПВ более чем соответствовала интересам местных криминальных кланов и коррумпированных элит, к слову, охотно апеллировавших к правозащитной тематике. В сухом остатке, если принять за основу данные ФСКН России, после вывода погранвойск РФ с территории Таджикистана объем ежегодно изымаемого в республике героина в среднем упал с 5 т до 200 кг[1]. Впоследствии установился долгосрочный тренд на уменьшение ежегодных изъятий героина в регионе, что центральноазиатские правоохранительные органы нередко склоны объяснять якобы наблюдаемым снижением роли «северного» маршрута.

Но все же главным вектором американских усилий стало расширение контактов с государственными органами стран региона, ответственными за борьбу с наркоугрозой (правоохранительным, пограничным и госбезопасности) и оказание им институциональной и материально-технической поддержки. Помощь выделяется в рамках нескольких программ Госдепартамента (International Narcotics Control and Law Enforcement, INCLE; Foreign Military Financing, FMF; Nonproliferation, Antiterrorism, Demining and Related Program, NADR) и Пентагона (Section 1004 of the National Defense Authorization Act, CENTCOM Counter-Narcotics Program). Во внешнеполитическом ведомстве США за их проведение отвечает Бюро по вопросам международного контроля за наркотиками и охране правопорядка (Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs), а к исполнению привлекаются Управление по борьбе с наркотиками (Drug Enforcement Administration, DEA) при Министерстве юстиции США, ФБР и другие компетентные структуры, ряд из которых заключили со странами ЦА отдельные соглашения и разместили здесь своих представителей. Часть программ реализуется совместно с международными организациями.

Речь о прямом выделении средств в большинстве случаев не идет. В адрес центральноазиатских реципиентов осуществляются поставки американского оборудования (транспорта, связи, сканирующих и лабораторных систем) и организуется профподготовка личного состава силами американских специалистов. Тренировочные курсы проводятся на местах (в частности, на базе учрежденного в мае 2009 г. Пограничного колледжа ОБСЕ в Душанбе) и с выездом в зарубежные образовательные центры. Среди последних можно выделить сеть Международных правоохранительных академий (International Law Enforcement Academies, ILEA), с 1995 г. открытых Госдепом в США (Нью-Мексико), Венгрии, Таиланде, Ботсване, Сальвадоре и Перу. Слушателями Академий становятся офицеры среднего и старшего звена после предварительного отбора американскими посольствами и проверки, исключающей их принадлежность к иностранным разведслужбам. Другим важным пунктом сотрудничества Вашингтона со Средней Азией остается обмен оперативной информацией и содействие международным расследованиям, проводимым представителями США.

В целом, названные проекты охватывают весь регион, но наиболее плотную опеку американцы установили над антинаркотическими агентствами, созданными на рубеже 1990-х и 2000-х годов в Таджикистане и Киргизии[2]. Для их персонала были предусмотрены в т.ч. внешние стимулирующие надбавки к заработной плате. Менее остальных заинтересованность в сотрудничестве традиционно проявляет Ашхабад.

Часть американских дотаций идет на финансирование многосторонних программ, таких как ЦАРИКЦ – Центральноазиатский региональный информационный координационный центр по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. ЦАРИКЦ как постоянно действующий межгосударственный орган учрежден в 2004-2006 гг. по предложению УНП ООН с местом нахождения в Алматы. Главная задача – сбор и анализ информации по трансграничной преступности, связанной с незаконным оборотом наркотиков. Его участниками стали все республики ЦА, а также Россия и Азербайджан. Однако основную финансовую поддержку оказывают страны НАТО, выделившие на это 15,4 млн дол. в течение 2004-2015 гг. Взнос США, имеющих при  ЦАРИКЦ статус наблюдателя, составляет 3,3 млн дол. и открывает доступ к циркулирующей в объединении аналитической информации.

Параллельно Соединенными Штатами предпринимаются попытки усилить на центральноазиатском антинаркотическом фронте свою наднациональную координирующую роль. В июне 2011 г. Госдепартамент выдвинул т.н. Центральноазиатскую антинаркотическую инициативу (Central Asia Counter-narcotics Initiative, CACI). Суть предложений ведомства сводилась к созданию в пяти республиках при финансовой поддержке Белого дома специальных и оперативно-розыскных подразделений по борьбе с наркотиками. Эти группы, по замыслу американской стороны, должны были обмениваться оперативной информацией и проводить совместные трансграничные рейды против наркоторговцев в тесном взаимодействии с американскими военными и правоохранительными службами. Также была высказана идея расширить штат работающих в ЦА сотрудников Управления по борьбе с наркотиками США.

Однако на местах инициатива не нашла поддержки, поскольку допускала элементы внешнего контроля над силовым блоком. На позицию центральноазиатских переговорщиков повлияло также мнение Москвы, где CACI восприняли крайне негативно, назвав ее «инструментом проникновения в Центральную Азию и усиления военно-политического влияния США в регионе». Среди прочего, в России указали на стремление Вашингтона дублировать уже налаженные механизмы межгосударственного сотрудничества в рамках ОДКБ при одновременном устойчивом нежелании налаживать с этой организацией конструктивный диалог.

Тем не менее, в первом десятилетии XX века именно Соединенные Штаты стали самым крупным внешним спонсором в сфере противодействия наркоугрозе в ЦА. Данные о расходах американской стороны в этой части представлены в таблице.

Таблица 1. Расходы США на программы по борьбе с наркотиками в Центральной Азии, млн дол.[3]

Страна / год 2001-2005 2006-2010 2011-2015 2016 (оценка) Итого
Казахстан 0,008 29,471 49,021 7,038 85,538
Киргизия 5,270 53,262 99,616 18,566 176,714
Таджикистан 10,129 54,351 116,039 19,038 199,557
Туркменистан 5,384 22,480 3,529 0,164 31,557
Узбекистан 7,635 6,481 77,300 10,333 101,749
Центральная Азия 1,518 8,136 35,345 4,000 49,000
Итого 29,944 174,181 380,850 59,139 644,115

Как видно, финансирование направления с 2001 г. превысило 640 млн дол. Оно существенно возросло в середине 2000-х гг. с размещением западных войск в соседнем Афганистане, достигнув максимума в завершающий период операции «Несокрушимая свобода». После ее окончания затраты США на безопасность в ЦА, включая антинаркотические проекты, стали снижаться.

Действия Вашингтона дополняют сходные по содержанию, но меньшие по размаху проекты Европейского союза. С начала 2000-х гг. ЕС финансирует Программу содействия в сфере обеспечения безопасности границ в странах Центральной Азии (Border Management Assistance Programme in Central Asia, BOMCA) и Программу действий по борьбе с наркотиками в Центральной Азии (Central Asia Drug Action Programme,  CADAP). Бюджет первой составил 33,6 млн евро (в 2003-2014 гг.), второй – 20,7 млн (в 2001-2013 гг.). Свою работу западные доноры координируют в  рамках Международной рабочей группы по границе (Border International Working Group, BIC), а также джентльменских договоренностей о разделе сфер ответственности.

Взаимодействие с российской стороной, как уже отмечалось, находится на низком уровне в связи со взаимным недоверием, соперничеством и отличием подходов к проблеме. Имевшие место в прошлом совместные спецоперации антинаркотических ведомств Соединенных Штатов и России на севере Афганистана, в частности по уничтожению нарколабораторий, были свернуты после внесения главы ФСКН РФ В. Иванова в санкционный список США в марте 2014 г.

В лидерах среди получателей американских дотаций – Таджикистан и Киргизия. Здесь они оказались особенно востребованными, заполнив вакуум, образовавшийся вследствие недостатка российского участия. Так, если Вашингтон активно содействовал институциональному становлению АКН Таджикистана с момента учреждения в 1999 г., то Москва начала оказывать систематическую помощь агентству только после октября 2012 г., когда в ходе визита президента В. Путина в Душанбе было подписано соответствующее соглашение с ФСКН с объемом финансирования 5,4 млн дол. до 2014 г.

Вопрос о результативности американских программ остается открытым.

При распределении материально-технических средств Соединенные Штаты испытывают трудности с дальнейшим контролем за их целевым использованием получателями. В условиях высокой коррупции на местах пограничные технические системы и вовсе нередко оказываются бесполезными.

Значительная часть денег выделяется не на нужды центральноазиатских силовых ведомств, а на финансирование текущей деятельности размещенного в регионе западного персонала и решение дипломатических задач США. Из 5,4 млн дол., которые Госдепартамент запросил у Конгресса в 2016 г. на базовую антинаркотическую программу INCLE, четыре миллиона (или 75%) планировалось направить на продвижение Центрально-Азиатской антинаркотической инициативы, т.е. лоббирование собственного политического проекта. Эти средства, хотя в документах и выступлениях американских официальных лиц они и называются помощью, таковой по факту не являются.

На эффективности антинаркотической политики США сказывается и тот факт, что решения Вашингтона по ассигнованиям, как правило, политически мотивированы. Практика показала, что при необходимости  американская администрация готова в т.ч. сотрудничать с лицами, замешанными в криминальном бизнесе, если того требуют прагматические соображения по продвижению американских интересов.

В 2005 г. Белый дом поддержал приход к власти в Киргизии представителя южных кланов Курманбека Бакиева. Американские кураторы не могли не знать, что его семья непосредственно втянута в торговлю наркотиками. За годы президентства К. Бакиева объемы наркотрафика, проходящего через Киргизию, достигли беспрецедентных масштабов. После ликвидации ряда преступных авторитетов и кадровых чисток в правоохранительной системе рынок наркотиков в республике монополизировали ОПГ, близкие к брату президента и главе Службы госохраны Жанышу Бакиеву. Этот факт широко признан в т.ч. западными источниками.

К лету 2009 г. Соединенные Штаты свернули программу помощи Агентству по контролю за наркотиками Киргизии, что некоторые наблюдатели оценили как элемент сделки с режимом по сохранению базы американских ВВС в Бишкеке. Виталий Орозалиев, тогда замдиректора АКН, вспоминал, что, несмотря на прежнюю существенную поддержку со стороны Управления по борьбе с наркотиками при Минюсте США, сильное противодействие дальнейшему финансированию агентства оказал Государственный департамент и лично посол Татьяна Гфеллер. Учитывая, что к этому моменту АКН оставалось единственной дееспособной антинаркотической структурой в стране, готовность выделить средства на работу ведомства выразило правительство России. Но, вместо этого, в октябре 2009 г. К. Бакиев предпочел своим указом ликвидировать АКН.

Реализованный в 2005-2010 гг. в Киргизии сценарий не будет вызывать удивление, если вспомнить, что в течение своей истории американское правительство в лице спецслужб неоднократно шло на альянсы с силами, причастными к торговле опиатами, когда считало это целесообразным. В 1950-е годы оно снабжало остатки боевых формирований партии Гоминьдан, выдавленных из Китая в Бирму и организовавших наркоиндустрию в зоне т.н. «золотого треугольника». В 1980-е активно поддержало моджахедов, развязавших военное сопротивление советским войскам в Афганистане, многие их которых одновременно занимались производством наркотиков.

*  *  *

Суммируя сказанное, можно прийти к следующему заключению. Существуют две главные причины роста наркотрафика в ЦА, равно как и потребления здесь запрещенных наркотических веществ – стремительное увеличение предложения опиатов в Афганистане за годы оккупации этой страны американскими войсками и ослабление контроля над границей с ИРА после распада СССР. Отсюда, отказавшись поддержать уничтожение маковых полей на афганской территории и выступив против сохранения российского пограничного присутствия в Центральной Азии, Белый дом, так или иначе, способствовал усугублению причин и остроты проблемы наркотиков в регионе.

Парадокс ситуации в том, что одновременно Америка стала в ЦА крупнейшим зарубежным донором в части программ по борьбе с наркотиками. Вашингтон сконцентрировал финансирование на оснащении и подготовке местных полицейских и пограничных структур и предпринял серию попыток внедрения наднациональных антинаркотических механизмов с доминирующей ролью США. Тем самым было расширено западное влияние на местную правоохранительную систему, а фронт борьбы с наркотиками отодвинут ближе к границам России, что в корне противоречит предложенному Москвой подходу по уничтожению наркопосевов в местах их культивации. В то же время американские программы, как и прогнозировалось,  оказались не способны заметно улучшить ситуацию с незаконным оборотом наркотиков в ЦА в условиях, когда производство опия в соседнем Афганистане бьет новые рекорды.

Названные противоречия в антинаркотической стратегии США на евразийском направлении объясняются по-разному: холодным геополитическим расчетом, нацеленным на удар по сопернику в лице России, больше других страдающей от афганских опиатов, или простым отсутствием интереса решать чужие проблемы своими силами. Однако и в том и в другом случае для Москвы следует один общий вывод – в вопросах региональной безопасности недопустимо полагаться на государство, объявившее Российскую Федерацию одной из трех главных мировых угроз, и необходимо принципиально повысить собственную роль в борьбе с наркотиками в ЦА.

[1] Таджикская сторона оспаривает приведенные цифры. В частности, по информации Агентства по контролю за наркотиками при Президенте Республики Таджикистан, в период с 1998 по 2005 г. КПУ ФСБ России в РТ было всего изъято 11 т 303 кг героина, а правоохранительными органами республики за этот же период – 12 т 496 кг. Тем не менее, даже эти сведения АКН РТ подтверждают, что совместными усилиями российских и таджикских силовиков удавалось пресекать вдвое больший поток зелья.

[2] Агентство по контролю за наркотиками при Президенте Республики Таджикистан и Государственная служба по контролю наркотиков при Правительстве Кыргызской Республики (до 2009 г. – Агентство по контролю наркотиков КР).

[3] Рассчитано автором с использованием аналитической системы Security Assistance Monitor.