Заседания Совета Европейского союза в формате министров иностранных дел и министров обороны, на которых рассмотрены и приняты очередные решения по реализации европейской внешнеполитической и оборонной стратегии, состоялись 15 и 18 мая 2017 года. Часть решений касается непосредственно развития Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО) ЕС.

Для понимания проблем и вызовов, с которыми сталкивается создание европейского оборонного потенциала в рамках Европейского союза, необходимо хотя бы в двух словах остановиться на истории возникновения ЕПБО. Как известно, Маастрихтский договор (вступивший в силу в 1993 году и определявший основы функционирования ЕС до 2009 года) включил в сферу компетенции бывших европейских сообществ в том числе общую внешнюю политику и политику безопасности, ОВПБ (Common Foreign and Security Policy, CFSP), составной частью которой с 1999 года и стала европейская политика безопасности и обороны, ЕПБО ЕС (European Security and Defence Policy, ESDP). Действующий в настоящее время Лиссабонский договор (официальное название – «Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества»), содержащий специальные статьи по европейской оборонной политике, значительно продвинул этот процесс в формально-правовом отношении. На практике же, несмотря на нововведения договора о ЕС и запущенную в 2012–2013 годах реформу ЕПБО, особой динамики на этом трэке не наблюдалось, что обусловлено сохраняющимся сильным национальным суверенитетом стран – членов союза в вопросах безопасности и обороны, слабостью их военных потенциалов и ограниченностью оборонных бюджетов, а также приоритетностью отношений в этой сфере в рамках НАТО.

Однако на фоне представления в июне прошлого года «Глобальной стратегии ЕС по внешней политике и политике безопасности» развитию ЕПБО придано заметное ускорение. Сам этот документ безусловно отражает стремление ряда стран Евросоюза вывести его в разряд полноценных глобальных игроков, что неизбежно диктует необходимость создания действенного европейского военного измерения. С принятием в конце 2016 года еще нескольких документов можно говорить о формировании своего рода «пакета», в котором намечен план дальнейших конкретных действий[1] в этом направлении.

В фокусе только что состоявшихся и упоминавшихся выше майских министерских заседаний оказались вопросы, касающихся формирования Центра военного планирования и управления зарубежными небоевыми миссиями Евросоюза (решение о его создании было принято на плановой встрече глав МИД ЕС 6 марта с.г.) и развития так называемого «постоянного структурированного сотрудничества», ПСС (используемое в ЕС сокращение – PESCO).

Напомним, что в ст. 42.2 Лиссабонского договора в качестве долгосрочной задачи ЕПБО определяется формирование общей оборонной политики ЕС и создание единой системы коллективной обороны. При этом отмечается, что данное положение не должно противоречить обязательствам стран Евросоюза (одновременно являющихся членами Североатлантического альянса), принятым ими в рамках НАТО. Однако, как подчеркивают эксперты, возможность достижения в ЕС единства вокруг идеи создания системы коллективной обороны до сих пор оставалась близкой к нулю.

Тем не менее, если в двух словах определить стратегический вектор развития ЕПБО в настоящий момент, то это создание в перспективе именно Европейского оборонного союза, одним из ключевых лоббистов которого выступает ФРГ при формировании устойчивого консенсуса по этому вопросу между ведущими политическими партиями страны. В свете данной стратегической цели первостепенное внимание уделяется сегодня следующим вопросам: развитие потенциала гражданского и военного кризисного реагирования с учетом аспектов ВПК и НИОКР; повышение возможностей развертывания сил быстрого реагирования ЕС, а также так называемых боевых групп Евросоюза; выявление элементов и «опций» для развития ПСС; реализация программы помощи в области безопасности и содействия соответствующим реформам в государствах – партнерах ЕС, в первую очередь странах Восточного партнерства; учреждение постоянных структур, ответственных за планирование и проведение гражданских и (в перспективе) военных миссий Евросоюза (т.е. штаб-квартиры ЕС); создание фонда для «поддержки более эффективных расходов стран-членов в сфере коллективного оборонного потенциала».

Надо сказать, заявлены весьма амбициозные цели, в особенности касательно формирования собственного постоянно действующего оперативного штаба. Безусловно, никто из европейцев сегодня не говорит о том, что целью Европейского оборонного союза станет формирование отдельной европейской армии (хотя эта тема как некий императив постоянно сопровождает проблематику ЕПБО). Кстати, в рамках действующей правовой базы это невозможно и юридически: все процедурные вопросы очень четко прописаны в Лиссабонском договоре. Реализуется принцип создания «отделимых, но не отдельных» ВС, согласно которому основу военного потенциала обеих организаций составляют одни и те же силы и средства. Казалось бы, такой подход должен способствовать укреплению межсоюзных связей в военной сфере, однако на практике возникают постоянные разногласия при решении вопроса о распределении и перераспределении сил, приданных этим структурам, а также о функционале последних.

Итак, все же, оставляя в стороне все мифы и императивы, какие можно выделить проблемные блоки, а также «слабые звенья» ЕПБО, которые в перспективе в наибольшей степени будут влиять на формирование европейской оборонной политики и способны в очередной раз притормозить это процесс?

Первое. ОВПБ/ЕПБО в контексте общего проекта европейской интеграции.

Очевидно, что движение в сторону оборонной консолидации в рамках ЕС напрямую зависит о того, насколько удастся продвинуться в сторону углубления политического и экономического союза. Как отмечают эксперты, в рамках «постоянного структурированного сотрудничества» к связке Берлин-Париж (являющейся локомотивом европейской интеграции) активно присматриваются Италия и Испания. Также этот тандем может усилить Польша, всеми силами пытающаяся распрощаться с репутацией «американского троянского коня» и работающая на имидж зрелого ответственного европейского государства. Однако пока неясно, насколько последовательным и настойчивым в реализации проекта еврообороны будет новое французское руководство, или же Э.Макрон предпочтет стиль «активного атлантиста» Н.Саркози? Что же касается грядущей возможной фрагментации европейского пространства в свете дискуссий о Европе двух и более скоростей, то зеркальным отражением этих тенденций в оборонной сфере является как раз структурированное сотрудничество, предполагающее более тесные отношения и продвинутую кооперацию между его участниками.

Второе. Зависимость Евросоюза от натовских (читай, американских) ресурсов в оборонной сфере и сложные институциональные отношения по линии НАТО – ЕС.

Одной из характерных особенностей развития трансатлантических отношений после окончания «холодной войны» явился постепенный переход от жесткой натоцентричной модели к иной, построенной на принципе сотрудничества между двумя главными западными институтами – НАТО и ЕС, позиционировавшимися в качестве самостоятельных, хотя и далеко не равноценных «игроков» в сфере международной безопасности. Именно выход отношений НАТО и ЕС на новый уровень сопровождался постепенным появлением термина «европейский» применительно к сфере безопасности и обороны.

Как известно, в начале 90-х годов прошлого века НАТО оказалась перед серьезным вызовом. Существенное сокращение в тот период военного присутствия США в Европе, с одной стороны, усиление европейского интеграционного центра и активизация сотрудничества ЕС/Западноевропейского союза (ЗЕС) в сфере внешней политики, безопасности и обороны, с другой, могли привести к внутренней эрозии Североатлантического альянса. С учетом новых реалий натовские страны инициировали процесс перераспределения ответственности в организации с постепенным формированием концепции «европейской опоры» НАТО. Таким образом, даже с формальной точки зрения концепция ЕПБО создала ситуацию институциональной двойственности в развитии европейского оборонного компонента. Дополнительные проблемы во взаимоотношениях двух основных западных институтов привели к существенному нарастанию градуса политической конкуренции между нами (хотя, как показывает украинский кризис, западное сообщество в большинстве случаев генерирует консолидированную позицию, при которой Европа традиционно следует в фарватере американской политики). Задачу гармонизации межсоюзных отношений призван решить начавшийся с саммитов НАТО в Чикаго (2012 год) и Уэльсе (2014 год) возврат к более жесткой натоцентричной модели. При этом на первый план выходит задача создания действенного европейского оборонного потенциала, который можно использовать как под эгидой альянса, так и ЕС. Как считают в натовской штаб-квартире, положить конец растущей дистанции между альянсом и Европейским союзом может только реализация концепции «европейской опоры» НАТО, что предполагает существенное увеличение Европой оборонных расходов.

Сегодня в сфере военного кризисного реагирования Евросоюз сохраняет зависимость от НАТО в том, что касается планирования, командования, контроля и системы коммуникаций. Более того, функционально институты ОВПБ/ЕПБО в существующем виде предназначены для проведения относительно небольших военных, гражданских и комплексных антикризисных операций.

ЕС позиционирует себя в настоящее время в качестве «мягкой силы», что отражает те недостатки оперативного потенциала союза, которые не позволяют ему претендовать на выполнение функций «hard power», закрепленных за Североатлантическим союзом. Однако, по меткому замечанию бывшего генсека НАТО А.Ф.Расмуссена, такое положение вещей привело к тому, что на практике ЕС оказывается ни жесткой, ни мягкой, а вообще «никакой силой» («несилой»). Так что проблема распределения компетенций между этими институтами еще долго будет актуальной.

Одним из наиболее острых и болезненных с точки зрения отношений с Североатлантическим союзом вопросов в рамках ЕПБО остается планирование операций под управлением ЕС. Категорически против идеи создания автономных структур оперативного планирования и командования ЕС (предложенной в свое время Францией) последовательно выступала Великобритания, по сути транслировавшая позицию Соединенных Штатов. Как подчеркивают в штаб-квартире НАТО, «если ЕС хочет заимствовать силы и средства Североатлантического союза, он должен использовать средства планирования альянса в Монсе». В соответствии с механизмом «Берлин плюс» (март 2003 года), определяющим институциональные основы взаимоотношений между двумя организациями, ЕС при проведении крупных операций следует опираться на натовские ресурсы планирования.

Однако идея создания собственного соответствующего автономного потенциала поднималась неоднократно. Мартовское (2017 года) решение о формировании Центра военного планирования и управления зарубежными небоевыми миссиями Евросоюза по сути реанимирует идеи, которые пытались претворить в жизнь еще в 2004 году. Так, для усиления потенциала Военного штаба ЕС было принято решение об образовании нового подразделения планирования, состоящего из военных и гражданских специалистов (EU civil-military planning cell). Перед этим подразделением была поставлена задача оказания содействия в планировании гражданских операций ЕС, а также осуществление планирования при проведении союзом «военно-гражданских миссий» (civil/military operations). Таким образом, были предусмотрены случаи, когда ЕС может опереться на собственные ресурсы оперативного планирования, в особенности, если антикризисная операция предполагает применение совокупности военных и гражданских мер реагирования. Одновременно получило реализацию и решение о создании звена планирования ЕС в штабе Верховного главного командования ОВС НАТО в Европе и возложении на него задачи оперативного планирования при проведении Евросоюзом операций с опорой на силы и средства НАТО.

Следует отметить, что на практике такие решения фактически не заработали. До недавних пор все миссии Евросоюза развертывались по системе ad hoc, когда для каждой операции учреждается очередной оперативный штаб, который распускается по ее завершении. При этом в силу значительных институциональных трудностей во взаимоотношениях НАТО–ЕС операции с использованием потенциала натовского штаба в Монсе в соответствии с механизмом «Берлин плюс» использовались всего дважды: в Македонии (операция Concordia) и Боснии и Герцеговине (операция Althea).

Кроме того, только в случае миротворчества в Боснии и Герцеговине (БиГ) (и лишь благодаря прагматизму и инициативе командующих НАТО и ЕС на местах) были найдены взаимоприемлемые решения, касающиеся полномочий и задач каждой организации, а также алгоритма их совместных действий. Но подобную модель не удалось задействовать на других региональных направлениях. Так, в Косово были подписаны 4 технических соглашения непосредственно на уровне командного состава миссий обеих организаций. В Афганистане Европейскому союзу пришлось заключать 14 соглашений с отдельными странами для обеспечения безопасности и перевозки своего гражданского персонала. Следует отметить, что во многих западных аналитических исследованиях попытки наладить сотрудничество по линии НАТО–ЕС в Афганистане в рамках так называемого «всестороннего подхода» названы откровенно провальными. Создаваемый Центр военного планирования и управления зарубежными небоевыми миссиями Евросоюза, как предполагается, должен будет взять на себя командование соответствующими операциями в рамках ЕПБО (в настоящее время Евросоюз осуществляет такие миссии в Сомали, Центральноафриканской республике и Мали).

Что касается возможностей задействования так называемых боевых групп ЕС (а также в целом военных сил и средств, готовых к быстрому развертыванию – Сил реагирования, СР), то важными, в интерпретации официального Брюсселя, являются принятые 18 мая решения по реформированию механизма их финансирования. Данной проблемой займутся соответствующие рабочие группы. Что касается перспектив реального развертывания этих сил, то, по словам Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности Ф.Могерини, «пока принято лишь политическое решение. Потребуется техническая работа, и нельзя исключать, что дело может в дальнейшем столкнуться с новыми трудностями».

Третье. Роль США в развитии ЕПБО (и «фактор Трампа»).

Стоит отметить, что спусковым крючком нынешней реформы ЕПБО стала предложенная США еще в 2009 году концепция «разделения бремени», в соответствии с которой европейцам самим придется прилагать значительные усилия по обеспечению собственной безопасности. В качестве частного вопроса в рамках этой концепции (но при этом наиболее остро) встал вопрос о том, что в связи с экономическим кризисом в ЕС военные бюджеты в большинстве государств-членов подверглись сокращению. В рамках НАТО это пресловутая «проблема 2 %» (оборонные расходы стран – членов альянса должны составлять не менее 2 % от ВВП), причем именно она обозначена как ключевая в трансатлантической повестке Д.Трампа. Однако, как отмечают некоторые российские эксперты, станет ли это действительно трансатлантическим ориентиром, а тем более приоритетом для большинства европейских государств? При этом до сих пор свою партнероспособность Вашингтону продемонстрировали, например, страны Балтии и Польша, для которых увеличение их оборонного вклада – это своего рода запрос на американскую поддержку в политике сдерживания России. И не исключено, что дальнейшее заострение этой проблемы может лишь усугубить европейскую фрагментацию, затруднив выработку общеевропейского ответа. Однако, вероятнее всего, «проблема 2 %» станет инструментом одновременно давления и торга, с помощью которого американцы смогут выходить на нужные им решения в рамках складывающегося нового трансатлантического баланса.

Важной вехой в оформлении такого баланса, а также поиске совместной платформы будущей солидарности (с акцентированием таких тем, как терроризм[2] или киберугрозы) станет очередной натовский саммит, который должен состояться 25 мая нынешнего года в Брюсселе. Что касается политики на российском направлении, то представители новой американской администрации повторили формулировки, ставшие уже практически ритуальными, подтвердив важность так называемого «двухтрэкового подхода» («сдерживание и диалог»). Начиная с прошлогоднего саммита НАТО в Варшаве, можно говорить об интеграции сил ядерного и неядерного сдерживания России. Что касается последнего, то особое внимание уделяется сегодня выработке комплексной стратегии «гибридного сдерживания» России на основе тесного сотрудничества НАТО и Европейского союза.

Не хотелось бы, чтобы дальнейшее закрепление такого подхода на российском направлении в виде «новой нормы» помешало нам «договариваться, чтобы решать конкретные вопросы» сложной международной повестки (как охарактеризовал настрой Д.Трампа и Госдепа США министр иностранных дел РФ С.Лавров после недавнего визита в Вашингтон). Иначе «двойной подход» Запада к России может стать, по замечанию сенатора А.Пушкова, «верным путем к конфронтации при фиктивном диалоге».

 

[1] Речь идет о следующих документах: План действий по безопасности и обороне (Implementation Plan on Security and Defence), расписывающий исполнение «Глобальной стратегии…» в части развития непосредственно ЕПБО; План действий по европейской обороне (European Defence Action Plan), касающийся интеграции ВПК стран ЕС и развития общего рынка вооружений; План действий по реализации совместной Декларации ЕС и НАТО (принята в июле 2016 г. на саммите Североатлантического союза в Варшаве) об объединении ресурсов в ответ на общие вызовы (Implementation Action Points (42)).

[2] Министры обороны стран – членов ЕС на встрече 18 мая с.г. уделили этому вопросу особое внимание