В условиях ограниченных финансовых возможностей государства и усиления внешних негативных факторов привлечения иностранных инвестиций основным инструментом реализации крупных социально значимых проектов, в том числе связанных с образованием двух новых субъектов Федерации России — Крыма и Севастополя,  должно стать государственно-частное партнёрство (ГЧП), о необходимости которого в России говорят уже более 10 лет.

Определённые положения ГЧП зафиксированы в среднесрочных программах, в Концепции долгосрочного развития до 2020 г. Существуют отдельные консультативные советы в рамках различных ведомств, создан Департамент инвестиционной политики и развития государственно-частного партнёрства Минэкономразвития РФ. В 2009 г. для координации работ по подготовке, разработке и реализации инфраструктурных проектов в российских регионах учреждено Некоммерческое Партнёрство «Центр развития ГЧП»[1]. В ряде субъектов РФ были разработаны собственные региональные законы, регулирующие развитие ГЧП, что в свою очередь способствовало приходу инвесторов. Так, Санкт-Петербург, который один из первых разработал закон о ГЧП, сейчас лидирует среди регионов России по развитию государственно-частного партнёрства. Об этом свидетельствует рейтинг регионов, представленный на пресс-конференции, проведённой в рамках «Российской недели ГЧП»[2].

Общее число проектов ГЧП федерального, регионального и муниципального уровней постепенно растёт. По данным Центра развития ГЧП, к началу 2014 г. на разных стадиях реализации в России находилось 132 проекта[3]. Большая часть из них – концессии. Около 40 проектов реализуется в рамках региональных законов ГЧП. Однако до серьёзного прорыва в развитии государственно-частного партнёрства ещё далеко.

Несмотря на существующую со стороны руководства страны поддержку самой идеи партнёрства государства и бизнеса, формирование рынка проектов ГЧП осложнено множеством факторов. В первую очередь надо отметить, что не только бизнес, но и органы местной власти зачастую имеют неверное представление о ГЧП и его возможностях. В результате появляются плохо структурированные соглашения, малоинтересные для инвесторов экономические модели. Регионы часто не могут самостоятельно подготовить проекты для инвесторов. Кроме того, возникают проблемы и с правовым обеспечением проектов.

В России деятельность в рамках ГЧП регулируется как общим законодательством[4], так и специальными законами, к которым можно отнести федеральные законы «О концессионных соглашениях» (июль 2005 г.), «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (редакция, действующая с 1 января 2014 г.), «О соглашениях о разделе продукции» (декабрь 2004 г.) и др. Одним из основных препятствий на пути развития ГЧП стал Бюджетный кодекс, в соответствии с которым запрещено предоставлять любые государственные гарантии на срок более десяти лет. В результате возникает противоречие, заключающееся в том, что государственные обязательства по финансированию проектов ограничены трёхлетним бюджетом, а сроки окупаемости инвестиций в объекты производственной инфраструктуры составляют десятки лет. Понятно, что ни один частный инвестор не пойдёт в долгосрочные проекты без государственных гарантий и государственного финансирования.

В целом действующим законодательством обозначены институциональные контуры для осуществления деятельности в рамках ГЧП. Однако этого недостаточно для эффективного процесса взаимодействия государства и частного бизнеса. Поэтому возникла необходимость внесения существенных изменений в действующее федеральное законодательство (бюджетное, концессионное, закупочное). И такой процесс уже идёт. Так, например, федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» сменился упомянутым выше законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Ожидается также внесение ряда поправок в концессионное законодательство. В частности предлагается распространить практику контрактов «жизненного цикла» на все концессии, а не только автомобильные, как происходит сейчас.

Кроме того, разработан проект закона «Об основах государственно-частного партнёрства», который одобрен в первом чтении, предполагается, что Госдума его примет в весеннюю сессию. Новый закон предусматривает возможность использования модели SPV (special purpose vehicle), которая успешно применяется во многих странах с развитым институтом ГЧП. Смысл этой модели заключается в том, что компании с государственным участием (ГУП) смогут участвовать в проектах ГЧП одновременно и на стороне заказчика, и частично на стороне исполнителя. Государственная компания совместно с частным инвестором создаёт специальную проектную компанию (SPV), в которой доля ГУП – меньше 51 %. При такой схеме предприятие сможет полноценно привлекать инвестиции с рынка, поскольку проектной компании, имеющей долю государственного капитала, будет проще получить банковский кредит.

Большое значение для развития ГЧП имеет квалификация кадров, работающих в региональных администрациях, их умение выстроить эффективный диалог с инвестором. Поэтому чрезвычайно важна организация системы подготовки и повышения квалификации кадров по тематике ГЧП. К сожалению, существующие зарубежные образовательные материалы по проблематике ГЧП зачастую далеки от российской действительности, поэтому нужно создавать и распространять адаптированные образовательные материалы. «Институт государственно-частного партнёрства», образованный в 2012 г. по инициативе Центра развития ГЧП в сотрудничестве с ведущими вузами, как раз и должен способствовать достижению этой цели.

Кроме того, по мнению ряда специалистов, необходимо создать единую информационную систему о ГЧП в России, в которой будут собраны сведения о лучших практиках, типовых проектах концессионных соглашений. В рамках такой системы было бы полезно сформировать реестр ГЧП-проектов. Всё это поможет не только  повысить качество самих проектов, но и поднять квалификацию чиновников на местах, а также содействовать формированию профессиональных квалифицированных компаний–операторов, которые будут готовы вместе с инвесторами участвовать в подготовке и реализации подобных проектов.

Государство и частный сектор видят сегодня большие перспективы использования ГЧП в области транспортной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства. В то же время для нашей страны не менее актуальны и проекты, охватывающие социальную инфраструктуру: школы, больницы, детские сады, культурные объекты, т.е. те сферы, которые явно недофинансированы и куда государство ожидает приход частного капитала. Однако бизнес пока не рассматривает эти области в качестве перспективных для ГЧП, возможно в силу отсутствия проработанных подходов и схем привлечения частных инвесторов к таким проектам. Для сравнения: в западноевропейских странах в одной только сфере образования в 2013 г. было заключено 12 соглашений ГЧП стоимостью более 1,5 млрд евро (в 2012 г. – на сумму 382 млн евро)[5].

Дальнейшее развитие государственно-частного партнёрства в России, безусловно, будет зависеть от того, станет ли публичная сторона квалифицированным заказчиком проектов ГЧП, а также сможет ли государство привлечь в такие сложные сферы, как социальная, ЖКХ, и др., частных инвесторов. Но в любом случае не следует забывать: основная мотивация использования государственно-частного партнерства органами публичной власти заключается в том, что проекты ГЧП могут принести больше экономических выгод, в том числе больший доход при лучшем соотношении цены и качества, чем другие альтернативные варианты. Но эти преимущества носят скорее потенциальный характер и могут возникнуть только при недопущении доминирования частных интересов перед публичными.



[1] Центр развития ГЧП объединяет представителей ведомств и организаций, участвующих в развитием инфраструктуры: органов власти, банковских, инвестиционных и консалтинговых структур, частных компаний-операторов.

[2] Рейтинг регионов второй год подряд разрабатывается Центром развития ГЧП и ТПП РФ при поддержке Минэкономразвития.

[3] Шмелёва Е. Культура партнёрства / Шмелёва Е. // Российская бизнес-газета. 2014. 14 января. С. 9-10.

[4] Законодательную основу ГЧП составляют Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Федеральный закон от 20 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».