Международная инициатива Партнёрство «Открытое правительство»

Аналитика
Новые возможности и риски в условиях глобализации

В современных условиях развитие системы государственного управления и повышение его эффективности строится на основе широкомасштабного использования новейших информационных и коммуникационных технологий (ИКТ), предлагающих целый комплекс инструментов для повышения качества государственного управления, обеспечения прозрачности принимаемых решений и облегчения доступа населения и институтов гражданского общества к электронным базам данных министерств и правительственных ведомств. Неэффективность механизмов передачи информации, подготовки и принятия решений – это один из главных вызовов для государственного управления современной России.

Ответом на этот вызов призвана стать национальная программа "Открытое правительство". В феврале 2012 г. Указом Президента РФ была сформирована рабочая группа по подготовке предложений по формированию в РФ системы "Открытое правительство". Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 2012 г. был утверждён состав Правительственной комиссии по координации деятельности "Открытого правительства".

Наряду с осуществлением собственных планов в области использования новейших ИКТ, формированием новой управленческой культуры перед нашей страной стоит вопрос о целесообразности участия в международной инициативе Партнёрство "Открытое правительство" (Open Government Partnership – OGP), авторами и пропагандистами которого выступают в первую очередь США и Великобритания. Тем более что международный опыт демонстрирует неоднозначность подходов отдельных стран к данной инициативе.

Инициатива создания новой международной организации "Партнёрство в области открытого правительства" зародилась в процессе "мозгового штурма" на конференции в Вашингтоне в январе 2011 г., в ходе которого группа из представителей восьми государств и ряда неправительственных организаций сформировала Оргкомитет во главе с США и Бразилией, который начал разрабатывать архитектуру данного проекта. В июле 2011 г. в Вашингтоне госсекретарь США Х. Клинтон официально представила международную инициативу Open Government Partnership. В начале сентября 2011 г. была опубликована Декларация об открытом государственном управлении (Open Government Declaration)

1. Улучшение работы государственных органов

2. Усиление подотчётности государственных органов

3. Повышение эффективности управления государственными ресурсами

4. Создание более безопасного общества

5. Улучшение корпоративной отчётности

Официально о начале работы OGP как новой международной организации было объявлено 20 сентября 2011 г. в Нью-Йорке на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, где 8 стран-основательниц (Бразилия, Великобритания, Индонезия, Мексика, Норвегия, Соединённые Штаты, Филиппины, ЮАР) объявили о подписании Декларации и представили свои национальные планы действий, а ещё 38 государств выразили намерение присоединиться к инициативе.

США председательствовали в OGP с января по сентябрь 2011 г. Затем председательское кресло заняла Бразилия, чьё лидерство продлилось до августа 2012 г. Поскольку шёл первый год работы OGP, то (чтобы переходный период прошёл плавно) США оставались сопредседателем до марта 2012 г. После чего сопредседателем OGP стала Великобритания,  которая в сентябре 2012 г. заняла председательское место. Тогда же стала сопредседателем Индонезия, которая в октябре 2013 г. примет очередное председательство в OGP. Тогда же пост сопредседателя перейдёт от неё к Мексике.

Основными спонсорами OGP являются правительства США, Великобритании и Норвегии, а также компания Google. Кроме того, дополнительное финансирование осуществляется в рамках "Transparency and Accountability Initiative". Это совместная спонсорская инициатива Министерства международного развития Великобритании, Фонда Форда, Фонда Уильяма и Флоры Хьюлетт, благотворительной компании Omidyar Network, Гуманистического института сотрудничества в целях развития (Hivos), Международного бюджетного партнёрства (International Budget Partnership), фондов помощи Института "Открытое общество" Дж. Сороса и Института контроля за доходами (Revenue Watch Institute).

Инициатива OGP практически сразу была воспринята рядом наблюдателей как внешнеполитический проект США. Как представляется, более обоснованной была бы параллель между OGP и политикой США по продвижению в международную повестку дня проблематики "защиты прав человека". Она стала одним из важнейших внешнеполитических инструментов Вашингтона, начиная с 70-х гг. ХХ в.

Как и в случае с "защитой прав человека", OGP может со временем превратиться в рычаг для вмешательства в дела стран, которые примут участие в этой инициативе, или будет использовано как повод для давления на те государства, которые откажутся это делать. Как отмечает в связи с этим британский журнал "The Economist", "OGP определённо будет частью общей стратегии продвижения западных демократических ценностей и побуждения народов других стран к тому, чтобы требовать себе больше таких ценностей".

При этом американское руководство, аналогично правозащитной тематике, постарается присвоить себе исключительное право на то, чтобы определять, какие страны являются достаточно открытыми, а какие – нет. Авторитетная американская газета "Christian Science Monitor" отмечает, что стратегия OGP "напоминает продвижение демократии через заднее крыльцо", и, как и в случае с продвижением демократии, "очевидной опасностью являются двойные стандарты: "открытый" статус для наших друзей, даже если они не вполне соответствуют минимальным стандартам".

Великобритания.

В целом следует отметить, что при правительстве Д.Кэмерона на национальном уровне была реализована система мер в рамках OGP, которые обеспечили надёжность и прозрачность взаимодействия пользователя с открытыми общегосударственными информационными ресурсами законодательно, методологически и организационно-технически. Под термином "электронное государство" в Британии принято понимать способ предоставления информации по средствам ИКТ по трём линиям взаимодействия: государственный орган – другой государственный орган, государство – гражданин и государство – бизнес-структура. В Партнёрстве же британцы видят уникальный формат современного мультилатерализма, который опирается в своей работе на смешанные коалиции. Этот вид коалиций отличается от других подобных объединений тем, что в него входят разные участники международного политического процесса: национальные правительства, эксперты и неправительственные агенты. Именно этот международный формат политического участия должен, по их мнению, восстановить доверие к демократическим формам правления. В этом кроется стремление произвести перестройку современной системы международных отношений на основе новой экономической идеологии. При этом ключом к её эффективности будут обладать те участники системы, которые контролируют процесс распределения информационных ресурсов, находящихся в открытом доступе в локальном и сетевом ресурсах. В связи с этим особое значение для британских политиков приобретают мероприятия по лоббированию в международном масштабе интересов транснациональных компаний – производителей электронных средств передачи, обработки и хранения информации.

Как полагают британские эксперты, слабое понимание поведения британского гражданского общества в интерактивном политическом процессе несёт множество рисков для устойчивости государственной системы управления. В частности, в настоящее время под пристальным вниманием британских экспертов находятся вопросы, связанные с социально-политическими категориями доверия/ недоверия граждан правительству и социального капитала (общественной активности граждан), т.е. пределов его деструктивного воздействия на сплочённость британского общества. Очевидно, что британское руководство в своей работе над внутренними правилами регулирования информационного пространства государственных открытых информационных ресурсов находится в тесном контакте с представителями соответствующих неправительственных организаций, предоставляет им заказы на проведение конкретных исследований для государственных нужд.

Британцы концентрируют своё внимание на следующих задачах. Первоочередное значение имеет запуск "Независимого механизма отчётности" (IRM). При помощи этого механизма страны-участницы и их НПО смогут отслеживать прогресс в работе той или иной страны в рамках OGP. В том числе, по мнению британцев, эффективная работа IRM должна стать мерилом успешности реализации международного партнёрства в целом. В полномочия IRM входят подготовка и публикация ежегодных отчётов о результатах мониторинга реализации национальных планов в странах – участницах инициативы. "Проверку будут производить независимые эксперты из НПО при поддержке национальных СМИ". В

отчётах будут также предложены конкретные меры по устранению имеющихся недочётов в национальной политике в целях повышения прозрачности работы государственных органов. В число первых восьми стран, деятельность которых будет оценена в 2013 г., вошли Бразилия, Индонезия, Мексика, Норвегия, Филиппины, Южно-Африканская Республика, Великобритания и Соединённые Штаты Америки.

Некоторые представители британских НПО отмечают, что британское руководство добивается от государств – участников "Партнёрства" открытия в первую очередь информации общего пользования о национальной криминальной статистике (в том числе значение имеют данные о характере судебных решений и работе национальной системы исполнения наказаний). Также прозрачной должна стать информация о государственной налоговой базе и об объёмах расходов государственного бюджета на внутренние задачи развития (прежде всего речь идёт о статьях расходов на систему здравоохранения).

Франция – принцип свободы рук, или национально ориентированный подход к развитию "Открытого правительства".

Франция – одна из стран, не присоединившихся к работе над программой OGP, инициатором которой выступили США и Великобритания. Как объяснил французскую позицию модератор портала data.gouv.fr, по-свящённого развитию инновационных технологий в области управления и электронного правительства во Франции, это связано с тем, что OGP – совместный американо-британский проект, предназначенный в первую очередь для адаптации в сфере их исторического влияния (англо-саксонский мир и страны Латинской Америки).

Тем временем Париж даёт понять, что имеет собственное видение идеи "открытого правительства" и активно работает над собственной версией электронных баз данных открытого доступа к общественной информации.

При том что, по подсчётам специалистов, Франция обладает наиболее высоким коэффициентом информационной открытости, её руководство не спешит включаться в наднациональные сети, полагая, что этот шаг может нарушить принцип "свободы рук", который составляет основу французского подхода во внешней политике.

В частности, отраслевые министерства выступают за выработку специального подхода к раскрытию информации в каждом отдельном случае, прежде всего финансовых показателей, в зависимости от их значимости для национальных интересов. Одним из таких спорных моментов стало отстаивание Министерством культуры права на сохранение конфиденциальности по ряду показателей. Чиновники ссылались на особую важность культуры для интересов республики, а также на давний спор с США по вопросу о признании на международном уровне культурных объектов в качестве нематериального достояния человечества. По замыслу французской стороны это позволило бы защитить культурную идентичность нации от размывания под влиянием мирового шоу-бизнеса, который в основном имеет американское происхождение. Открытие данных в культурной области также дало бы возможность транснациональным корпорациям получить доступ к информации о состоянии дел в этом секторе и действовать более прицельно, что может нанести значительный урон принципу культурной исключительности Франции.

Франция предлагает более осторожный подход к раскрытию государственной информации, подразумевающий консультации с отраслевыми министерствами и тесный контакт со специалистами в области работы с информацией. Таким образом, в настоящий момент Франция достаточно скептически относится к идее вступления в Open Government Partnership, видя в этом опасность для своих стратегических национальных интересов. В то же время она активно работает над разработкой собственной системы по созданию механизмов функционирования структур

в рамках проекта "Открытое правительство". Французский подход отличается национально ориентированной мотивацией. Кроме того, систему предполагается разрабатывать в тесном контакте с профильными ведомствами и экспертным сообществом. Доступ к информации предполагается сделать в максимальной степени бесплатным. Однако возможность работы с данными, имеющими стратегически важное значение, в первую очередь должны получить специалисты,

Германия – открытость плюс защищённость, региональная альтернатива

За последние 3 года руководство страны неоднократно разъясняло свою позицию в отношении OGP, которую в целом можно охарактеризовать как выжидательную (с элементами мягкого оппонирования). На декабрьских слушаниях 2012 г. в подкомитете бундестага "Новые медиа" уполномоченная федерального правительства по вопросам развития информационных технологий К. Рогаль-Гроте кратко сформулировала основные причины неучастия ФРГ в проекте "Открытое правительство", подчеркнув, однако, что официальный Берлин внимательно следит за развитием этой инициативы и, может быть, когда-нибудь к ней присоединится.

Например, в заявленных Берлином планах по развитию "Открытого правительства" совершенно отсутствует такой аспект OGP, как "борьба с коррупцией". Именно в этой области Германия не спешит следовать международным стандартам, что проявляется, в частности, в её нежелании ратифицировать Конвенцию ООН по борьбе с коррупцией или реформировать систему партийного финансирования с учётом замечаний группы GRECO Совета Европы. Вступление ФРГ в программу OGP безусловно усилило бы внешнюю и внутреннюю критику в её адрес на этом направлении. Не менее важным моментом для скепсиса Берлина является "подотчётность" правительств стран-участниц OGP национальным и между-народным НПО, представители которых должны будут на регулярной основе контролировать выполнение властями заявленных планов действий. По данным директора неправительственной организации "Global Integrity" Н. Геллера, в рамках создаваемого в OGP "Независимого механизма отчётности" на работу НПО по составлению докладов по странам предусмотрено выделение нескольких сотен тысяч долларов.

Несмотря на то, что в официальных документах ФРГ по "Открытому правительству" также подчёркивается важность сотрудничества с обществом, в частности предусмотрен механизм консультаций и других форм диалога с гражданами, в том числе на различных интернет-площадках, ни о каком внешнем контроле речи не идёт. В конце концов решения по информационной политике будут приниматься органами власти, обладающими законодательно закреплёнными полномочиями. Что касается влияния граждан ФРГ на политический процесс посредством инструментов "онлайн-демократии", то здесь уместно привести высказывание статс-секретаря баварского правительства Ф.-Й.Пширера: "Необходимо следить за тем, чтобы конституционно закреплённые демократические процедуры получили в лице "открытого правительства" не конкурента, а разумное дополнение". В целом для современной германской политической системы характерно недоверие к инструментам прямой демократии, распространённым, к примеру, в Швейцарии, Соответственно, на уровне федеральных земель, а также органов местного самоуправления далеко не все чиновники уверены в приоритетности задачи размещения в сети открытых данных или улучшения электронного доступа граждан к государственным услугам, опасаясь дополнительных расходов в ущерб другим, более актуальным с их точки зрения проектам. они потребовали бы в случае присоединения ФРГ к этой инициативе привлечения дополнительных ресурсов, а также большей координации и согласования на международном уровне в ущерб содержательной стороне работы.

Соответственно, национальная программа модернизации госуправления уделяет внимание не только открытости, но и защищённости правительственной связи и информации. В ряду мер германского правительства, призванных повысить информационно-техническую безопасность, можно назвать отказ федеральных министерств от использования смартфонов "Blackberry" и iPhone в служебных целях, оснащение государственных служащих сверхзащищёнными мобильными телефонами германского производства, разработку почтового сервиса De-Mail для безопасной пересылки сообщений и документов, а также, не в последнюю очередь, призывы к органам власти отказаться от использования в маркетинговых целях социальных сетей, нарушающих положения германского Закона о средствах телекоммуникации (Telemedienge-setz) и о защите персональных данных.

Россия: за и против

Сторонники быстрого присоединения России к OGP выдвигают в пользу своей позиции ряд аргументов. Среди них: участие в OGP повысит международный экономический рейтинг нашей страны и положительно повлияет на международную оценку состояния инвестиционного климата в России, предоставит доступ к лучшим мировым практикам государственного управления, выработанным на базе активного взаимодействия власти и гражданского общества, позволит быстрее реализовать механизмы электронного доступа граждан к государственным услугам. Противники присоединения опасаются, что Россия может стать частью системы, центр принятия решения которой находится в Вашингтоне, с учётом того факта, что сама идея создания новой международной сетевой структуры под названием "Открытое правительство" родилась в аппарате Совета национальной безопасности США, а реализовывалась на практике Госдепартаментом.

С одной стороны, в современных условиях идея "открытого правительства" вполне укладывается в благородную концепцию ответственности власти перед обществом и в той или иной степени реализуется во всех развитых странах – членах ОЭСР, ЕС, БРИКС и др. Считается, что образованное, граждански активное население имеет право знать всё о системе госуправления и участвовать в нём. С другой стороны, через Партнёрство "Открытое правительство" воплощается давняя идея американского руководства об институциональной интеграции правительств разных стран между собой (концепция о мировом сетевом государстве).

В связи с этим противники присоединения полагают, что это означает делегирование части суверенных полномочий российского правительства зарубежным партнёрам по OGP. При этом формат "Открытого правительства" позволяет зарубежным партнёрам влиять на деятельность российского правительства как напрямую, через партнёрство, так и опосредованно, через представительства международных организаций.

Реализация концепции "открытого правительства" требует массовых закупок современной компьютерной и коммуникационной техники, программного обеспечения. Соответственно, западные компании надеются получить значительную долю этих закупок. Поэтому критики подчёркивают, что, навязывая России тотальную "электронизацию", Запад ставит под угрозу информационную безопасность нашей страны. Всё это происходит на фоне беспрецедентных мер по укреплению кибербезопасности и одновременно тотальной слежки за гражданами своей страны и зарубежных государств в самих США, о чём свидетельствует скандал, связанный с бывшим сотрудником ЦРУ Э. Сноуденом. Многие российские эксперты напоминают, что реализацию проекта "Поддержка электронного правительства в Российской Федерации – оказание правительством электронных услуг гражданам", которая началась в 2009 г., осуществляли в основном иностранные компании. Практически всё техническое оснащение  коммуникационных систем тоже закупалось за рубежом. В связи с этим неизбежно встаёт вопрос о том, как отразится на информационной безопасности России тот факт, что работа всех государственных органов и ведомств будет осуществляться в электронной форме, а значит, будет прозрачна для наших геополитических конкурентов?

Подводя итоги, следует отметить, что, с одной стороны, международное партнёрство "открытых правительств" согласно своим уставным документам не навязывает каких-то единых стандартов и требований всем странам. Если исходить из уставных положений, членство в OGP индивидуальное и предусматривает индивидуальную программу вступления. Соответственно, каждая страна сама решает, чему ей следует уделить особое внимание. Одни государства, исходя из своих приоритетов, сосредоточиваются на открытых данных, другие – на борьбе с коррупцией, третьи – на интерактивности, возможности организовать обратную связь с населением. Однако в создании подобного формата взаимодействия просматривается стремление его инициаторов в лице США и Великобритании получить дополнительные мощные рычаги воздействия как на процессы глобализации в мире в целом, так и на отдельные страны в весьма чувствительных областях. Таким образом, речь идёт о появлении в их руках нового и действенного инструмента "мягкой силы". Заложенная в механизмах OGP "подотчётность" правительств стран- участниц перед национальными и международными НПО, представители которых должны будут на регулярной основе контролировать выполнение властями заявленных планов действий, объективно способна не только активно влиять на политический процесс в отдельных странах, в том числе путём развития "онлайн-демократии", но и ослабить их политический суверенитет в результате потери со стороны государства контроля над стратегически важной информацией. Необходим взвешенный и осторожный подход в вопросе открытия данных с учётом их значимости для национальных интересов с точки зрения сохранения конкурентных преимуществ России. В данной сфере важно также повышать информационно-техническую безопасность. Расчёт на то, что присоединение России к OGP должно принести как экономические выгоды, прежде всего в виде притока иностранных инвестиций, так и имиджевый выигрыш (участие в партнёрстве по передовым технологиям), выглядит сомнительным с учётом позиции Германии и Франции. Таким образом, на наш взгляд, приоритетным направлением для России на данном этапе должна оставаться реализация намеченных мер национальной программы в рамках проекта "Открытое правительство". При этом следует учитывать как положительный миро-вой опыт, так и невозможность прямого копирования чужих подходов в силу различия правовых контекстов разных стран.

В мае 2013 г. Д. Песков, пресс-секретарь президента РФ В. В. Путина, объявил о замораживании сроков присоединения России к OGP и уточнении формата её участия в "Партнёрстве". Письмо МИД от 13 апреля 2012 г. о намерении Российской Федерации подключиться к инициативе, адресованное тогдашнему заместителю госсекретаря США по вопросам гражданской безопасности, демократии и прав человека М. Отера, со-председателю Оргкомитета OGP, официально отозвано.