Международный опыт и перспективы системы ветеринарного контроля в России

Аналитика
Вопросы биобезопасности, санитарного и ветеринарного контроля и благополучия, в связи с глобализацией мирового продовольственного рынка приобретают особую важность. В настоящее время, им уделяется внимание при формировании национальных стратегий развитых мировых держав.

Д.Н. Лыжин,

старший научный сотрудник отдела отраслевой и региональной экономики


Различные уровни развития сельскохозяйственного производства в регионах мира, отсутствие объективных возможностей ряда стран обеспечить продовольственную безопасность, позволяют спрогнозировать продолжение глобализации аграрного рынка. В мире будет происходить активное трансграничное перемещение животных, сырья и продовольствия, что определяет возрастающую тенденцию повышения риска распространения заболеваний животных снижающих эффективность хозяйственной деятельности. Кроме того вероятны вспышки антропозоонозов (ящура, лептоспориоза, бруцеллеза и т.д.), представляющих опасность для человека. В связи с этим вопросы биобезопасности, санитарного и ветеринарного контроля и благополучия, приобретают особую важность, им уделяется внимание при формировании национальных стратегий развитых мировых держав.


Интегрированность российской экономики в глобальные рынки в настоящее время усиливается. Руководством страны поставлены стратегические задачи по вступлению в ВТО и увеличению доли несырьевого экспорта. Кроме того, Государственной программой развития сельского хозяйства на 2008 - 2012 гг. предполагается повышение конкурентоспособности продукции отечественного АПК на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, а также ускоренного развития животноводства как одной из приоритетных подотраслей аграрного производства.


Согласно санитарным и фитосанитарным соглашениям Всемирной Торговой Организации (ВТО) разработку международных стандартов в области ветеринарного контроля ведет Всемирная организация здравоохранения животных (World Organisation for Animal Health (OIE).


Нормами OIE обеспечение благополучия стран по особо опасным и другим заразным болезням животных, а также эпизоотического надзора, профилактики и борьбы с болезнями, в том числе общих для человека и животных, возложено на ветеринарные службы. Благополучие по заразным болезням на уровне хозяйств, регионов, стран должно поддерживаться исполнением соответствующих мер, определенных международными стандартами, Кодексом здравоохранения наземных животных (Terrestrial Animal Health Code), а также Кодексом здравоохранения водных животных (Aquatic Animal Health Code) и контролироваться посредством осуществления программ эпизоотического надзора. Под надзором OIE понимается комплекс долговременных и систематически проводимых мероприятий по сбору, обобщению и анализу ветеринарной и санитарной информации, предусматривающий также оперативное доведение этой информации до ответственных лиц для принятия ими надлежащих мер. Ветеринарные службы находятся в ведении государственных ветеринарных организаций. Частные ветеринарные службы, в обязательном порядке должны получить аккредитацию государственных ветеринарных властей.


По оценкам экспертов, санитарные и фитосанитарные нормы ЕС, а также система ветеринарного контроля являются одними из самых строгих и консервативных в мире. Они позволяют не только поддерживать биобезопасность в регионе, но и обеспечивать потребительский спрос на продовольствие высокого качества в Евросоюзе, а также способствуют увеличению конкурентоспособности европейских товаров на мировом рынке.


В Евросоюзе комплекс мероприятий в данной сфере осуществляется в соответствии со Стратегией ЕС по сохранению здоровья животных на 2007-2013 годы. (Animal Health Strategy (2007-2013)).

Стратегия предполагает проведение ветеринарного контроля экспертами хозяйствующих субъектов и обмен информацией на всех этапах продвижения животных и продукции от производителей и импортеров до конечного потребителя, для чего разработана Интернет-система «TR@CES». Законодательством ЕС определены специальные пункты пропуска животных и продукции из третьих стран, установлены единые тарифы на таможенные услуги и санитарный контроль и введены единые ветеринарные документы на ввоз и перемещение.


У стран ведущих торговлю с ЕС может быть запрошена информация по системам ветеринарного контроля. Странам-импортерам передается функция лабораторного контроля при условии надзора со стороны органов ЕС. Сами лаборатории при этом должны быть оценены и аккредитованы в соответствии с законодательством Евросоюза.


Реагирование на вспышки опасных болезней животных в странах ЕС осуществляется через Систему быстрого уведомления по продовольствию и кормам (Rapid Alert System for Food and Feed - RASFF). Система объединяет контролирующие службы стран-участниц, отвечающие за биобезопасность, и является эффективным средством для оперативного обмена информацией о случаях выявления животных и продукции, представляющей опасность для здоровья человека, и принятия соответствующих мер.


Единым надзорным общеевропейским органом по био- и продовольственной безопасности, является Офис пищевой продукции и ветеринарии (Food and Veterinary Office - FVO). Основными функциями FVO являются: содействие развитию систем биобезопасности и качества пищевых продуктов в ЕС; проверка соответствия требованиям законодательства в пределах содружества и в странах, ведущих с ним торговлю; формирование и развитие политики ЕС по безопасности и качеству; инспекция контролирующих систем, а также предоставление информации о результатах проводимых проверок.


Общие правила по организации инспекций FVO гармонизированы на уровне ЕС, проверки проводятся регулярно и пропорционально возникающим угрозам. Дополнительно могут проводиться исследования по каждому конкретному случаю и в любое время. Ответственность за организацию надзора несут государства-участники. Государственные органы стран ответственны за беспристрастность и эффективность инспекторов. Службы должны формироваться на основе квалифицированных и опытных сотрудников, а также иметь соответствующую материально-техническую базу. Инспекторы ежегодно проходят дополнительное обучение и подтверждают свою квалификацию.


Правовая база, на основе которой в настоящее время функционирует ветеринарная система Российской Федерации, включает в себя Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов», Положение о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, а также закон «О ветеринарии», который является наиболее важным. Необходимо отметить, что все эти документы были приняты более 10 лет назад, и даже с учетом последующих редакций не всегда отвечают современным реалиям.


Понимание необходимости реформирования правовых основ в данной области, с учетом перспектив развития системы ветеринарного контроля и всего национального АПК обусловило подготовку нового закона «О ветеринарии». В результате было разработано 2 варианта законопроекта: Министерством сельского хозяйства РФ и Министерством сельского хозяйства РФ совместно с Министерством экономического развития РФ. За основу будущего закона, был принят законопроект подготовленный с участием Минэкономразвития, который в отличие от проекта Минсельхоза не проходил широкого обсуждения, в нем не были учтены критические замечания со стороны отраслевых организаций и экспертов.


В настоящее время законопроект находится в стадии рассмотрения, согласования и доработки в федеральных органах исполнительной власти. Важным, по мнению специалистов, является экспертиза законопроекта, проведенная Департаментом оценки регулирующего воздействия МЭР. Экспертами Департамента признано, что в целом законопроект направлен на снижение административных ограничений и избыточных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, и концептуально может быть поддержан. В то же время отмечено, что ряд существенных недостатков, а также отсутствие четкой программы мероприятий, направленных на реализацию принципиально новых подходов в области государственного управления в сфере ветеринарии, предлагаемых законопроектом, могут привести не только к риску недостижения планируемых целей принятия законопроекта, но и более того, к дестабилизации существующего положения дел в области животноводства.


На наш взгляд, особое внимание при доработке закона необходимо сконцентрировать на законодательном закреплении и формировании единой, централизованной службы ветеринарного надзора. Раздробленность системы приведет к отсутствию согласованных действий служб на всей территории страны, как при обычном функционировании, так и в случае возникновения вспышек опасных заболеваний, что несет прямую угрозу жизни и здоровью населения. Предполагаемая законопроектом схема разграничения полномочий между федеральным и региональным уровнем, а также приведенная оценка экономии средств федерального бюджета при передаче функций субъектам не учитывает рост производства в отрасли, и ограниченность региональных бюджетов. Кроме того отход от принципов формирования единой системы ветеринарного надзора и отсутствие четкой понятийной базы, фактически создают предпосылки к созданию коррупционных схем.


При совершенствовании системы ветеринарного контроля целесообразно законодательно закрепить механизмы взаимодействия между всеми звеньями национальной ветеринарной службы, как элементами единой системы. Отсутствие гармонизации в отечественной системе национальной ветеринарной службы, не будет способствовать росту конкурентоспособности России на рынках продовольствия, так как страна будет расцениваться торговыми партнерами как потенциальный источник патогенов.


Также следует уделить внимание закреплению преимущественно государственной роли в осуществлении ветеринарного надзора. Предполагаемое введение института ветеринарных экспертов и исключение государства из процесса осуществления ветеринарного надзора, не соответствует международным стандартам и кодексам OIE, законодательствам Таможенного союза и ЕС, а также базовым документам Всемирной Организации Здравоохранения.

 

При создании системы частной ветеринарной экспертизы необходимо использовать практику Евросоюза по обязательной ежегодной переаттестации и дополнительной подготовке специалистов. А также механизмы электронного документооборота и отслеживания перемещения животных и продукции животного происхождения. Если Россия не учтет имеющийся опыт, то ее национальный АПК начнет терять инвестиционную привлекательность. Более того, может возникнуть ситуация передела внутреннего рынка продовольствия в интересах финансово обеспеченных, т.е. чаще всего иностранных компаний.