Международные подходы к проблемам пенсионного обеспечения

Аналитика
Точка зрения Международной организации труда

В настоящее время, когда Россия стоит перед сложным выбором путей реформирования пенсионной системы, а сохраняющиеся концептуальные разногласия указывают на явный недостаток объективных критериев их оценки, международные подходы в области пенсионной политики способны стать для нее важными ориентирами. Их значимость обусловлена общими глобальными вызовами, сходными проблемами для экономик и обществ, а также заинтересованностью России в укреплении своего международного статуса. На пристальное внимание к этим подходам и учет их российских условиях нацеливает и тот факт, что их основными разработчиками являются такие авторитетные международные организации как МОТ, ОЭСР и Всемирный банк, выступающие в качестве главных идеологов и стратегов современной пенсионной и социальной политики.

Важнейшим для России является мнение экспертов Международной организация труда, о том, что все успешные государства и экономики реализуют такие стратегии развития, при которых системы социального обеспечения (включая пенсионные системы) становятся важным инструментом в борьбе с бедностью, уменьшают разрыв в доходах до разумного уровня, содействуют укреплению человеческого капитала и повышению производительности труда. Высокий статус социального обеспечения предопределен устремленностью стран упрочить или сохранить позиции демократического государства. МОТ указывает, что повсеместно в мире самые крупные отчисления направляются на финансирование пенсий и здравоохранение. Для достижения подобных целей страны широко используют перераспределительные возможности налогово-бюджетной политики.

Эксперты МОТ объясняют, что предоставление доступа к социальному обеспечению в его основном значении является обязанностью общества, которое, как правило, решает эту задачу через государственные учреждения, финансируемые либо за счет уплаты взносов, либо из налогов. Однако социальное обеспечение может предоставляться и частными организациями (страховыми компаниями, обществами взаимопомощи и самопомощи), которые могут частично брать на себя функции, обычно присущие системе социального обеспечения. В числе прочего они предлагают профессиональные пенсионные программы, которые могут стать существенным дополнением к государственным системам социального обеспечения.

Системы, основанные на уплате взносов, могут финансироваться на основе взносов полностью, однако во многих случаях часть финансирования поступает из налогов или других источников. Эти источники могут включать целевые субсидии на покрытие бюджетного дефицита или субсидии общего назначения, которые призваны полностью заменять взносы или субсидировать определенные группы плательщиков или получателей, неспособных платить взносы по разным причинам.

У МОТ нет конкретной модели идеальной пенсионной системы, однако существует набор основных требований к пенсионным системам, вытекающих из следующих основополагающих принципов[1]:

Всеобщий охват и  защита от бедности. Каждый человек имеет право на обеспеченную старость в рамках пенсионных систем, которые предоставляют всем без исключения лицам как минимум базовый уровень защиты доходов в старости. Пенсионные системы должны предоставлять надежные гарантии минимальных пособий в размере не ниже базовой потребительской корзины[2].

Замещение утраченных доходов. Основанные на взносах (обычно взносы платят и работодатели, и работники) и рассчитываемые в зависимости от уровня заработка пособия должны обеспечивать уровень замещения (40 % утраченного заработка), по меньшей мере, лицам с заработком ниже среднего уровня.

Коллективная актуарная эквивалентность взносов и уровня пенсий. Размеры пособий для всех плательщиков взносов должны адекватно отражать общий объем уплаченных взносов.

Гарантии минимальной прибыльности накоплений. Реальная стоимость взносов, уплаченных в накопительные программы, должна быть защищена там, где эти программы являются частью национальной пенсионной системы.

Устойчивое финансирование и финансовая ответственность. Программы должны финансироваться так, чтобы не было сомнений в их длительной жизнеспособности. В условиях ограниченности национальных расходов на социальные нужды пенсионные программы не должны финансироваться за счет других социальных пособий.

Согласованная и последовательная политика. Пенсионная политика должна стать неотъемлемой частью единой и согласованной политики в области социального обеспечения, дающей доступ всем нуждающимся к базовому медицинскому обслуживанию и защите доходов[3] в т.ч. вследствие старости (в понимании МОТ необходимость защиты доходов в старости вызвана отсутствием у людей преклонного возраста регулярных заработков).

Ответственность государства. Государство должно оставаться главным гарантом права на обеспеченную старость и доступ к пенсиям достаточного уровня.

МОТ убеждена, что системы социального (в том числе пенсионного) обеспечения не могут строиться по одинаковой схеме, их структура должна учитывать целый ряд факторов, характерных для определенной страны, в т.ч. уровень развития экономики и зрелость институтов. В противном случае государство не сможет проводить ответственную политику. И хотя в последнее время все больше стран делают ставку на приоритетное развитие негосударственных, преимущественно добровольных форм пенсионного страхования, позиция МОТ в этом вопросе продолжает оставаться сдержанной.

Аналитики МОТ скептически относятся к распространившемуся в последнее десятилетие мнению о том, что построение социального государства является непосильной ношей для экономик. На их взгляд, условия мирового финансового кризиса вновь предоставили возможность убедиться в незаменимости роли государства в социальной сфере. В этот тяжелый период системы социальной защиты для многих людей стали единственным спасательным кругом, а для экономик – главным фактором для более быстрого восстановления. Именно поэтому МОТ активно убеждает даже развитые страны, где частные пенсионные системы вносят заметный вклад в благосостояние граждан, не относиться к системам, основанным на солидарных принципах, как к пережитку прошлого. Такие системы являются мощным инструментом будущего экономического и общественного развития, а, следовательно, необходимо поддерживать их финансовые возможности в рамках государственной политики.

Вместе с тем, эксперты МОТ отмечают, что зачастую низкий уровень государственных расходов на социальные системы является прямым следствием неспособности властей собирать налоги и получать иной доход. В подобных странах первоочередной задачей является проведение налоговых реформ для увеличения финансовых ресурсов, в т.ч. за счет повышения эффективности и результативности сбора налогов. Международные эксперты указывают также на необходимость пересмотра бюджетных расходов с тем, чтобы привести их в соответствие с потребностями общества. В частности, МОТ отмечает выраженную зависимость между объемом ресурсов, выделяемых на социальное обеспечение, и уровнем уязвимости страны, определяемой по двум характеристикам – распространению бедности и масштабу неформального рынка труда.



Доклад МОТ «Социальное обеспечение в мире в 2010-2011 гг. Обеспечение охвата во время и после кризиса», - Международная организация труда, 2011 г.

[2] Появление этих двух принципов являются отражением новых социальных инициатив ООН, МОТ и ВОЗ, направленных на создание более справедливых условий глобализации и распространение минимального уровня социальной защиты на всех граждан. Так, разработанная ООН концепция т.н. «социально-экономического минимума» (2009 г.), получившая широкое признание, предполагает, что минимальный уровень социальной защиты индивидов и семей должен быть общепринятой и неоспоримой частью социально-экономического минимума глобальной экономики.

[3]Защита доходов в классификаторе МОТ является широкой категорией, отождествляемой со всеми социальными пособиями в натуральном и/или денежном виде, и включает помимо пенсионного обеспечения защиту доходов в случае временной нетрудоспособности, инвалидности, беременности и родов, производственной травмы, безработицы, смерти члена семьи; недостаточной семейной поддержки, особенно детям и взрослым иждивенцам; бедности и социальной изоляции. Подобные классификаторы используются ЕС, ОЭСР, Всемирным банком и др.