Международные подходы к проблемам пенсионного oбеспечения

Аналитика
Видение ОЭСР и Всемирного банка

На современном этапе международные эксперты МОТ, ОЭСР и Всемирного банка активно участвующие в разработке политики в области социального обеспечения, подтверждают неизменную актуальность основных целей и задач пенсионных систем – сокращения бедности, выравнивания уровня потребления, а также более широкой задачи – обеспечения социальной защиты населения.

Как ранее отмечалось, по мнению экспертов Международной организации труда, основную роль в развитии систем пенсионного обеспечения играет государство. ОЭСР в целом разделяет подходы МОТ, хотя и имеют место некоторые позиционные различия. Так, ОЭСР[1] активно выступает в защиту смешанных моделей пенсионного обеспечения, включающим солидарную и накопительную части, полагая, что такие системы более жизнеспособны и имеют больше шансов адаптироваться к глобальным, демографическим, экономическим и политическим вызовам. Эксперты связывают эти преимущества с взаимодополняющими функциями обоих компонентов, каждый из которых обладает достоинствами и недостатками.

ОЭСР объясняет, что накопительные системы пенсионного обеспечения могут рассчитывать на инвестирование в более быстро развивающиеся экономики, а также в рынки котирующихся на бирже акций[2], позволяющие существенно нарастить пенсионную «корзину». В частности, пенсионные фонды со значительной долей вложения в акции получают наибольшие долгосрочные прибыли (при этом в краткосрочной перспективе они могут быть и убыточными), в то время как вложение инвестиций в регулируемые рынки облигаций, хотя и обеспечивает надежность, такого эффекта не дает. При этом ОЭСР отмечает достаточно низкий уровень инвестиций пенсионных фондов в инфраструктуру (в рамках ОЭСР - в среднем около 1%).

В какой-то степени страховая часть пенсии может быть связана с эволюцией зарплат в экономике. Если зарплата зависит от инфляции, системы страхового пенсионного обеспечения могут обеспечить пенсионерам надежную защиту от инфляции[3].

Накопительные пенсии зависят от накопления активов, рыночная цена которых в любое время отличается от фактической стоимости основного капитала. Данный рыночный риск возлагается на физических лиц и вызывает колебания в уровне пенсионных пособий при отсутствии механизма для его сдерживания. В то же время степень риска может быть разной и в т.ч. привести к получению прибыли.

Страховые пенсионные системы опираются на подразумеваемый договор поколений, работающих и вышедших на пенсию. Этот договор может быть нарушен при изменении демографических или экономических условий. Демографическое старение и медленное развитие оказывают неблагоприятное воздействие на договор поколений. С увеличением доли пожилых людей финансирование прежнего уровня пенсий становится все более сложным. Напротив, при накопительной системе пенсионного обеспечения требования основаны на ценных бумагах, которые имеют законные права на получение выплат от компаний или государства.

Затраты на управление страховой и накопительной частью систем пенсионного обеспечения сильно отличаются друг от друга. Затраты на управление системой страхового пенсионного обеспечения, как правило, незначительны. Однако в некоторых странах дело усугубляется неправильным их использованием и коррупцией[4]. Управление накопительными системами пенсионного обеспечения сопряжено с дополнительными затратами, иногда весьма значительными. Они могут быть вызваны развитием систем управления рисками. Наличие конкурирующих коммерческих пенсионных фондов также может привести к возникновению значительных издержек на маркетинг, продажи и реализацию продукции, которые будут возложены на физических лиц в виде более высокой стоимости управленческих расходов[5].

По оценкам ОЭСР, за последние двадцать лет пенсионные системы в странах зоны значительно эволюционировали в сторону:

- более низких государственных пенсионных пособий,

- более высокого пенсионного возраста;

- последующего развития накопительных пенсий, преимущественно добровольных.

Эксперты отмечают, что снижение уровня государственных пособий было вызвано распространением практики автоматического регулирования пенсионных выплат, корректируемых с учетом экономико-демографических проблем.

Между тем, в условиях кризиса, когда на фоне финансовых трудностей уровень государственных пенсий в ряде стран зоны стал приближаться к 40%-му порогу замещения, а выплаты из накопительного компонента также подверглись сокращению, ОЭСР подвергла жесткой критике систему автоматического регулирования. Мотивируя «неразумностью снижать пособия в соответствии с цикличностью экономики, изымая из нее деньги, когда она и без того ослаблена», она стала настойчиво призывать страны к политическому вмешательству в тех случаях, когда действие экономических регуляторов представляло угрозу социально приемлемому уровню жизни и совокупному спросу.

Всемирный Банк[6] (ВБ) по-прежнему признает преимущества многокомпонентных систем пенсионного обеспечения, позволяющих на базе введения рыночных накопительных элементов лучше адаптировать их к условиям глобализации. По мнению ВБ, широкий выбор вариаций частных накоплений в сочетании со страховой частью пенсионной системы позволяет обеспечить реальную защиту населения в старости и одновременно проводить ответственную бюджетную политику. В то же время Банк, подчеркивая важность учета исходных условий, указывает не только на предпочтительность, но и финансовые ограничения накопительного компонента, в частности, его плохую адаптацию к инфляционным рискам. В этой связи при выборе стратегий с накопительным компонентом ВБ нацеливает страны на предварительную оценку способности государства по обеспечению этой части пенсионных обязательств.

В последнее время международные эксперты ВБ особое внимание уделяют наличию базового элемента пенсионного обеспечения, позволяющего охватить всех социально незащищенных престарелых граждан. Однако введение этого компонента в пенсионную систему, по мнению Банка, должно сопровождаться выравниванием доходов по всем уязвимым категориям населения. Размер единых для всех минимальных социальных выплат предлагается устанавливать в зависимости от текущих возможностей налогово-бюджетной политики[7]. Эти меры экспертами расцениваются в качестве важных шагов по борьбе с бедностью, хотя, по сути, не связанные с уровнем потребления человека они такими могут вовсе не являться.

Либеральный характер концептуальных подходов ВБ также проявляется в усилении внимания к рыночным механизмам пенсионного обеспечения. Специалисты Банка мотивируют их значимость тем, что пенсионные выплаты являются всегда результатом будущей экономической деятельности, которую необходимо поддерживать. Поэтому разработка и реализация реформ должны быть направлены на содействие экономическому росту и развитию, на минимизацию возможных перекосов в функционировании рынков капитала и рабочей силы, снижение давления на налогово-бюджетную политику.

Тем не менее, Банк считает, что такие стратегии не должны препятствовать реализации основных целей пенсионных реформ и росту благосостояния пенсионеров.

Таким образом, несмотря на очевидные различия международных подходов в области современной пенсионной политики, они явно указывают на общие просчеты в стратегическом курсе России, связанные с ослаблением роли государства в т.ч. в области социального и пенсионного обеспечения, тем самым нацеливая РФ -

К пересмотру долгосрочной концепции развития страны, предусматривающему:

- переход на комплексные подходы устойчивого экономического развития, укрепление позиций социального государства и в т.ч. систем социального обеспечения (включая пенсионное), призванных решать проблемы бедности, необоснованного неравенства, обеспечивать демократические права граждан и пр. Недостаточная социальная защита и как следствие, агрессивная социальная среда подрывает доверие инвесторов и общества к власти, способствует неформальной занятости, коррупции, преступлениям, ведет к политическим рискам;

- расширение перераспределительных возможностей бюджетно-налоговой политики в т.ч. для укрепления финансовой базы социального обеспечения (включая пенсионное), усиление общей налоговой и финансовой дисциплины;

К признанию обоснованности концепции пенсионного развития, предполагающей:

- усиление позиций государственной перераспределительной системы пенсионного обеспечения, приведение ее в соответствие с основными международными нормами, обеспечение эффективного управления и внутренней финансовой дисциплины;

- сохранение добровольного статуса накопительного компонента и дальнейшее развитие инструментов инвестирования пенсионных накоплений.

Одновременно следует отметить, что самым значимым аргументом в пользу признания необходимости масштабных перемен в России является нарастающая активность населения. Возможность нормализовать такую ситуацию в значительной степени связана с усилением роли государства, максимальным учетом общественных интересов и потребностей в экономике страны, распространением международных целей пенсионных реформ, таких как защита от бедности и выравнивание потребления, на все общественно-экономические отношения.



[1] «Роль накопительных пенсий в системе пенсионного обеспечения: Проблемы пенсионной системы Российской Федерации», ОЭСР, июнь 2012 г.

[2] В России не развиты указанные финансовые инструменты, что предопределяет направление пенсионных инвестиций в государственные ценные бумаги.

[3] В среднем по России такая зависимость наблюдается, однако вариативность по конкретным отраслям, регионам и предприятиям чрезмерно высока.  

[4] Такая ситуация характерна для России.

[5] в настоящее время представители российских негосударственных пенсионных фондов пытаются доказать обществу правомерность таких затрат.

[6] Р. Хольцман, Р. Хинц «Обеспеченная старость в XXI веке. Пенсионные системы и реформы в международной перспективе», Международный Банк реконструкции и развития, 2005 г.

[7] Данную позицию в России отстаивают либеральные финансовые и экономические круги.