Энергетическая составляющая во внешней политике России

Аналитика
Глобальный характер международных энергетических проблем, все большая их политизация, а также объективно сложившееся положение российского ТЭК в системе мировой энергетики выдвинули энергетический фактор в число ключевых опор российской внешней политики.  

Ю.Н.Глущенко,

ведущий научный сотрудник РИСИ, кандидат экономических наук

В последние 5-7 лет у России появилась реальная возможность активно использовать этот фактор в качестве инструмента геополитики, надежного обеспечения своих внешнеполитических и экономических интересов. Несмотря на глобальный экономический кризис, учитывая тенденции дальнейшего развития мировых энергетических рынков и сохранения на них российских позиций, как минимум в среднесрочной перспективе, роль энергетического фактора останется одной из определяющих во внешней политике России. В этой связи энергетическая дипломатия России по-прежнему будет являться важнейшим средством укрепления геополитических позиций нашего государства как на глобальном, так и на региональном уровнях.


Основные приоритеты современной внешней энергетической политики нашей страны сформулированы в Энергетической стратегии России на период до 2030 г., утвержденной правительством РФ 13 ноября 2009 г. В истории постсоветской России это уже третий документ такого рода.


Современная энергетическая политика нашей страны базируется на следующих фундаментальных основах:


1. Использование потенциала национального ТЭК в качестве геополитического рычага, «подушки безопасности» и источника конкурентных преимуществ на отдельных направлениях в сфере глобальной и региональной политики.


2. Жесткий контроль со стороны высших органов власти и прежде всего президентских структур и аппарата правительства за энергетической политикой и процессом принятия решений в данной сфере.


3. Сохранение национального контроля над основными нефтегазовыми компаниями, месторождениями углеводородного сырья и транспортной (трубопроводной) инфраструктурой.


4. Поддержка со стороны государства экспансии ведущих российских энергетических компаний на внешних рынках.


5. Использование нефтегазовых доходов государственного бюджета для поддержания социально-политической стабильности в стране и перевода экономики страны на рельсы модернизации и технологического развития.


Основные контуры новой российской внешней энергетической доктрины были очерчены президентом РФ Д. Медведевым 19 февраля 2009 г. в выступлении на Сахалине в связи с пуском первого завода по производству сжиженного природного газа (СПГ).


Обращаясь к проблемам региональной и глобальной энергетической безопасности и оценивая место России в глобальных энергетических процессах, глава государства подчеркнул: «Нельзя допустить того, чтобы вопросы энергетического сотрудничества, энергетического диалога осуществлялись или происходили без нашего участия, потому что Россия все-таки это та страна, которая имеет и моральное право, и юридические возможности, и, самое главное, фактические возможности претендовать на участие в самых разных энергетических процессах в мире».


В своем выступлении глава российского государства также вновь поставил вопрос о необходимости создания новой правовой базы в области энергетической безопасности. Он также отметил, что требуются «новые технологические формы международного сотрудничества».


Новая стратегия формирует и новые ориентиры развития энергетического сектора в рамках перехода российской экономики на инновационный путь развития, предусмотренный Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, в их числе:


- достижение устойчивых результатов внешнеэкономической деятельности в сфере топливно-энергетического комплекса в условиях усиления глобальной конкуренции за ресурсы и рынки сбыта;


- минимизация негативного влияния глобального экономического кризиса и его использование для коренного обновления и диверсификации структуры экономики в пользу менее энергоемких отраслей, стимулирования перехода российского энергетического сектора на ускоренное инновационное развитие и новый технологический уклад;


- увеличение стратегического присутствия России на рынках высокотехнологичной продукции и интеллектуальных услуг в сфере энергетики, в том числе за счет развертывания глобально ориентированных специализированных производств;


- географическая и продуктовая диверсификация российского энергетического экспорта в условиях стабильных и расширяющихся поставок энергоресурсов крупнейшим мировым потребителям;


- рациональное снижение доли топливно-энергетических ресурсов в структуре российского экспорта, переход от продажи первичных сырьевых и энергетических ресурсов за рубеж к продаже продукции их глубокой переработки, а также развитие продажи нефтепродуктов, выпускаемых на зарубежных нефтеперерабатывающих заводах, принадлежащих российским нефтяным компаниям;


- развитие крупных узлов международной энергетической инфраструктуры на территории России, осуществляемое с использованием новых энергетических технологий.


В докризисный период (2000-2008 гг.) в России отмечался устойчивый рост производства и экспорта всех видов углеводородных топливно-энергетических ресурсов (нефть, нефтепродукты, газ). Так, за указанный период доходы от экспорта газа увеличились с 16,6 до 69,1 млрд. дол., нефти – с 25,3 до 161,1 млрд. дол., нефтепродуктов – с 10,9 до 79,9 млрд. дол.


В последние годы были реализованы такие масштабные проекты по строительству экспортной энергетической инфраструктуры для повышения надежности поставок и транзита российских энергоресурсов в Европу, как:


газопровод «Голубой поток» (16 млрд. куб. м газа в год, 2005 год);


первая очередь Балтийской трубопроводной системы (65 млн. тонн нефти в год, 2006 год);


газопровод Ямал – Европа (33 млрд. куб. м газа в год, 2007 год);


первая очередь нефтепродуктопровода «Север» (8,4 млн. тонн нефтепродуктов в год, 2008 год).


С целью диверсификации направлений экспортных поставок российских энергоресурсов начата реализация новых инфраструктурных проектов, в их числе:


газопровод «Северный поток» (55 млрд. куб. м газа в год);


нефтепровод «Восточная Сибирь – Тихий океан» (80 млн. тонн нефти в год). Первая очередь введена в эксплуатацию в декабре 2009 г.


Подписаны предварительные соглашения о строительстве газопровода «Южный поток» (30 млрд. куб. м газа в год), Прикаспийского газопровода (20 млрд. куб. м газа в год), нефтепровода «Бургас – Александруполис» (35 млн. тонн нефти в год).


Приняты решения о строительстве второй очереди Балтийской трубопроводной системы (50 млн. тонн нефти в год), расширении мощностей Каспийского трубопроводного консорциума.


Запуск первой части ВСТО – это важное событие не только для России, но и для Азиатско-Тихоокеанского региона. Эта трубопроводная система открывает для нашей страны выход на новый крупный региональный рынок, потребности которого в нефти непрерывно возрастают. Кроме того, после строительства Приморского НПЗ на рынки стран АТР можно будет поставлять и нефтепродукты. Это уже второй крупный региональный проект в области диверсификации экспортных рынков сбыта после запуска завода СПГ на Сахалине в феврале 2009 г.


Укрепление и сохранение стабильных отношений с традиционными потребителями российских энергоресурсов (страны ЕС и СНГ) и формирование столь же устойчивых отношений на новых энергетических рынках являются важнейшими направлениями энергетической политики страны в сфере обеспечения глобальной энергетической безопасности в соответствии с национальными интересами страны. Политика России в указанной сфере осуществляется в соответствии с принятыми в 2006 году на Санкт-Петербургском саммите «Группы восьми» решениями и рекомендациями и является открытой, построенной на принципах предсказуемости, ответственности, взаимного доверия и учета интересов производителей и потребителей.


На высшем политическом и дипломатическом уровнях ведется активный энергетический диалог не только с крупнейшими странами-потребителями и производителями энергоресурсов, но и также с крупными региональными объединениями стран (Европейский союз, Евразийское экономическое сообщество) и международными организациями (Шанхайская организация сотрудничества, Организация стран-экспортеров нефти, Форум стран-экспортеров газа, Международное энергетическое агентство, Мировой энергетический форум).


Избрание Леонида Бохановского Генеральным секретарем Форума стран-экспортеров газа (ФСЭГ) или, как еще на Западе называют эту организацию, - «газовый ОПЕК», подтверждает факт российского влияния в сфере мирового газового бизнеса.


На корпоративном уровне развивается практика обмена энергетическими активами и взаимного долевого участия российских и зарубежных нефтегазовых компаний во всей экономической цепочке – от геологоразведки и добычи до доставки энергоресурсов конечному потребителю. Практически завершен переход на рыночные отношения в сфере поставок газа в страны ближнего зарубежья, хотя данный процесс происходил в последние годы не бесконфликтно.


Беспрецедентный прошлогодний январский (2009 г.) сбой в поставках российского газа в Европу вынуждает РФ и ЕС по-новому взглянуть на общие проблемы укрепления энергетической безопасности. Но парадокс заключается в том, что искусственная политизация данной проблемы в 2009 г. привела к тому, что позиция некоторых наших европейских партнеров не всегда способствует поиску оптимальной модели взаимоотношений в газовой сфере.


Россия предлагает повысить взаимную ответственность поставщиков энергоресурсов, потребителей и транзитных государств, в том числе через процедуры преодоления чрезвычайных ситуаций и закрепление практики долгосрочных контрактов. В свою очередь, Евросоюз пытается обезопасить себя планами дальнейшей либерализации регионального газового рынка, поиском альтернативных источников и маршрутов газоснабжения и получением контроля над газопроводами Украины.


Во второй половине апреля 2009 г. президент РФ Д. Медведев направил коллегам по G20, странам СНГ и международным организациям предложения по формированию новой правовой базы международного энергетического сотрудничества.


Предложенный Россией «Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики» включает 20 основных принципов энергетического сотрудничества. В том числе:


- взаимная ответственность стран-потребителей и поставщиков энергоресурсов, а также транзитных государств за обеспечение глобальной энергетической безопасности;


- признание безопасности предложения (поставок) и спроса (прозрачный и предсказуемый сбыт) в качестве ключевых аспектов глобальной энергетической безопасности;


- обеспечение возможности беспрепятственной доставки энергоресурсов на международные рынки, в т.ч. через транзитные системы;


- обязательность консультаций и координации энергетической политики и связанных с ней мер, в т.ч. в области формирования будущей структуры энергетических балансов, диверсификации энергоснабжения, регуляторных документов в области производства, торговли, транзита и потребления энергии, планирования и осуществления инфраструктурных проектов, оказывающих влияние на глобальную и региональную энергетическую безопасность;


- создание и совершенствование механизмов раннего предупреждения с участием поставщиков, потребителей и транзитных государств.


В России признают, что работа по укреплению партнерских отношений в сфере энергетики недостаточно систематизирована. Взаимоотношения с внешним миром в этой сфере носят формальный характер. Более того, мы и сами иногда совершаем ошибки, не просчитываем до конца политические риски и практические последствия. В этой связи глава нашего государства считает: «Мы должны активизировать наши диалоги со странами СНГ и ЕврАзЭС, с Европейским союзом, Соединенными Штатами Америки, с другими ведущими государствами мира. Мы также должны теснее координировать свою деятельность со странами ОПЕК, со странами-экспортерами газа, в том числе и в рамках недавно созданной новой организации, содействовать формированию единого евразийского энергетического пространства».


Совершенно справедливо Д. Медведев выделяет также в качестве одной из основных проблем отсутствие «полноценной информационной составляющей в этой сфере». Известно, что основные поставщики аналитической информации по энергетическим рынкам – это организации стран-импортеров энергоресурсов, в их числе Международное энергетическое агентство, управление энергетической информации Министерства энергетики США, западные нефтегазовые ТНК и консалтинговые организации. Документы, которые ими готовятся, рассматриваются как главные, в том числе на переговорах. Соответственно России необходимо иметь собственную информационно-прогностическую базу для объективного понимания глобальных энергетических процессов, которые будут влиять на формирование наших позиций и оценок наших партнеров.


Глава государства также считает, что «в числе неотложных тем продолжают оставаться и вопросы энергоэффективности, энергосбережения». Отмечая значение запуска первого в России завода по производству СПГ, который позволит обеспечить до 5% мировых поставок этого вида углеводородов, он подчеркнул, что это лишь ликвидация отставания России в данной специфической сфере. По его мнению, вхождение в новый «энергетический клуб» и «отвязка газа от трубы» – это действительно исторический факт, но сегодня важно выявить все «точки роста» в российской энергетической сфере и начать работу по всем перспективным направлениям.


В последние годы на Западе периодически звучат обвинения в адрес России за так называемые усилия по «использованию энергетических поставок в качестве политического оружия». Представители администрации Б. Обамы, как и их предшественники, постоянно призывают европейские страны снизить энергетическую зависимость от России, и пытаются искать сотрудничество с ЕС по данной проблеме, прежде всего, в части строительства обходных (минуя Россию) газопроводов. Напомним, что в последние годы на долю России приходилось 40% импорта ЕС природного газа и 33% импорта нефти.


Одновременно США пытаются вести активную игру на евразийском энергетическом пространстве (в апреле 2009 г. был назначен специальный представитель Госдепартамента США по энергетическим проблемам Евразии) и вести собственную «трубопроводную дипломатию в регионе». Отметим, что по большому счету энергетическую безопасность США все эти проблемы не затрагивают. Тем не менее, США параллельно пытаются нагнетать напряженность в данном контексте и по линии НАТО.


Со стороны России было бы нелепо возражать против самой идеи диверсификации источников энергоснабжения Европы. Однако порой Вашингтон и Брюссель, ставя во главу угла военно-политическую целесообразность, как ее понимают в НАТО, готовы диверсифицировать поставки любыми средствами, подчас игнорируя экономическую выгоду, рентабельность «альтернативных проектов», экологические угрозы, политическую нестабильность в зонах прокладки обходных трубопроводов и порой даже просто здравый смысл.


Подписание в ноябре 2009 г. Меморандума о раннем предупреждении конфликтов в энергетической сфере между РФ и ЕС будет способствовать деполитизации наших отношений. С точки зрения России важнее всего предупредительная работа по транзитным конфликтам. Для Брюсселя и Москвы это соглашение – доказательство заботы об интересах европейских потребителей и российских поставщиков. Благодаря активной работе на всех уровнях (высшем политическом, дипломатическом и корпоративном) на данном направлении в конце 2009 – начале 2010 г. удалось избежать новых конфликтов с Украиной в сфере трубопроводного транзита российских нефти и газа на европейский рынок.


В последние 10 лет постсоветской российской истории нефть и газ фактически являются не только главным источником валютных и, соответственно, бюджетных поступлений, но и служат (наряду с ядерным щитом) своеобразной «подушкой безопасности», которая защищает наши политические отношения с ЕС, отдельными ведущими странами Европы, США, Китаем от неожиданных осложнений.


Таким образом, энергетическое сотрудничество и энергодиалоги в обозримом будущем останутся фундаментом, обеспечивающим стабильность и в политической сфере.