О некоторых подходах к исследованию Европейской политики соседства

Аналитика
Европейская политика соседства (ЕПС), выдвинутая Евросоюзом в 2003-2004 гг. и дополненная в 2008-2009 гг. «Средиземноморским союзом» и «Восточным партнерством», представляет собой своего рода эксперимент на границе внешней политики и политики расширения ЕС.  Стратегически, ЕПС должна была компенсировать собой исчерпание возможности дальнейшего расширения Евросоюза и создать в отношениях с восточными соседями модель отношений, предполагающую, по выражению Георга Ворубы, «экспансию без расширения».   Доклад старшего научного сотрудника  Отдела евроатлантических исследовний кандидата политических наук Федорцева В.А. на заседании Учёного совета РИСИ 24.04.2012.  

В.А. Федорцев, кандидат политических наук,

старший научный сотрудник Отдела евроатлантических исследовний РИСИ

Европейская политика соседства (ЕПС), выдвинутая Евросоюзом в 2003-2004 гг. и дополненная в 2008-2009 гг. «Средиземноморским союзом» и «Восточным партнерством», представляет собой своего рода эксперимент на границе внешней политики и политики расширения ЕС. ЕПС изначально задумывалась Евросоюзом как рамки отношений с новыми восточными соседями, которыми после «взрывного» расширения 2004-2007 гг. должны были стать Украина, Белоруссия и Молдавия. Позже, в ходе подготовительного этапа ЕПС в 2002-2003 гг., как результат внутриевропейской борьбы интересов, число участников проекта было расширено за счет стран Средиземноморья, Ближнего Востока, а также Закавказья.

Стратегически, ЕПС должна была компенсировать собой исчерпание возможности дальнейшего расширения Евросоюза и создать в отношениях с восточными соседями модель отношений, предполагающую, по выражению Георга Ворубы, «экспансию без расширения»1. В качестве основных целей политики соседства в отношении стран-соседей были заявлены демократизация, углубление с экономической интеграции и развитие сотрудничества в сфере безопасности, под которой понималась в первую очередь «мягкая безопасность». Конечной целью проекта должно было стать создание вдоль европейских границ «кольца друзей», разделяющих с ЕС, по формуле Романо Проди, «все, кроме институтов». При этом участие в политике соседства никак не предполагало дальнейшее вступление в ЕС, и не рассматривалось даже как подготовительный этап на пути полноценной интеграции.

Экспериментальный характер ЕПС заключается в том, что, не предлагая странам-соседям перспективы полноценного вступления в ЕС, она предусматривает для них углубленную интеграцию на основе экспорта acquis communautaire (совокупности регулирующих норм Евросоюза); приближения внутренних политических, экономических социальных условий к европейским, то есть, по сути, к требованиям Копенгагенских критериев; и включения этих стран во внутренний рынок ЕС. Таким образом, происходит расширение нормативных и экономических границ Евросоюза при сохранении его внешних формальных границ, которые становятся лишь частично прозрачными.

Такое размывание границ находит отражение в концептуальных моделях, появившимся на рубеже 90-х и 2000-х гг. и описывающих Евросоюз как некий «пост-вестфальский» конструкт, в таких терминах как «империя»2  или «неосредневековая Европа»3. При различных взглядах на распределение власти внутри ЕС, эти модели сходятся в признании возрастающей прозрачности или проницаемости его границ, что принципиально отличает их от традиционной «вестфальской» модели. Тем не менее, ни эти подходы, ни другие, пытающиеся объяснить сущность Евросоюза, как внешнеполитического актора, как «civilian» (Ф. Дюше) или «normative power» (И. Мэннерс), ни более традиционные теоретические подходы к европейской интеграции не дают полного представления о сути европейской политики соседства, как относительно нового феномена.

Несмотря на то, что приближенную к конечным целям ЕПС модель отношений Евросоюз уже достаточно давно и успешно выстраивает в рамках Европейской экономической зоны (ЕЭЗ) с Норвегией и Исландией, а также на двустороннем уровне со Швейцарией, теоретические разработки в области данной проблематики находятся в настоящее время на начальной стадии развитии.

Процесс «восточного» расширения Евросоюза и выдвижение инициативы ЕПС значительно активизировало теоретические исследования способности ЕС к интеграции и влиянию за пределами своих формальных границ. В середине 2000-х годов в научной литературе отмечается трансформация понятия «европеизация» (europeanization), которое до этого применялось почти исключительно к интеграционным процессам внутри ЕС. Под этим понятием, в общем понимался процесс различных политических и институциональных изменений на национальном уровне стран-членов под давлением европейских интеграционных процессов. Теперь же понятие «европеизация» приобретает внешнее измерение и выходит за пределы границ ЕС и внутриевропейского интеграционного процесса (external europeanization»)4.

Одним из наиболее сформулированных на сегодня подходов к проблеме «внешней европеизации» представляет собой концепция «external governance», в рамках которой на сегодня уже издан ряд работ различных авторов5. Она заимствует понятие «governance», из институционалистского подхода к международным отношениям, как описывающее феномен отношений «ниже по уровню, чем управление, но выше, чем добровольное сотрудничество»6, но использует его с несколько измененным смыслом, определяющимся особенностью ЕС.

По мнению Сандры Лавенекс, «external governance» в случае ЕС возникает вместе с расширением его нормативной, но не институциональной границы. Расширение институциональной границы, то есть включение третьих стран в процесс принятия решений, в случае Евросоюза подразумевает полноценное членство, в то время как расширение нормативной границы означает расширение действия acquis communautaire на страны, не являющиеся членами и не находящиеся в процессе вступления7. При этом Лавенекс и Франк Шиммельфеннинг отмечают, что развитие сотрудничества на уровне более низких форм управления в ЕС, в частности европейских агентств (например, Европейское агентств безопасности внешних границ — Frontex или Европейское агентство по авиационной безопасности - EASA) дает третьим странам определенные возможности включения в институциональную структуру Евросоюза8.

Внешнее влияние Евросоюза может принимать различные формы, от иерархической, где основными механизмами являются политическая кондициональность и экстернализация, до «сетевой», где адаптация европейских норм происходит в ходе сотрудничества путем социализации или вообще без активного влияния ЕС путем имитации. Первое подразумевает вертикально-ориентированные отношения «сверху вниз», второе – относительное равенство партнеров и широкое использование переговорного процесса9.

Отношения со странами ЕПС Лавенекс и Шиммельфеннинг относят в большей степени к иерархической форме, поскольку они во многом определяются устанавливаемыми ЕС в одностороннем порядке правилами, процедурами мониторинга их исполнения и соответствующими санкциями, что в целом и составляет суть политической кондициональности, которая является одним из основных инструментов политики соседства и была перенесена туда из политики расширения. Однако страны ЕПС находятся в процессе развития ассоциативных отношений с ЕС и пока не имеют с ним прочной нормативной связи. При тесной нормативной интеграции в иерархической форме третьи страны, сохраняя формальный суверенитет, тем не менее, теряют автономию в значительной области своего законодательства, а соответственно и частично утрачивают суверенитет, причем в одностороннем порядке. В качестве наиболее яркого примера этой формы Лавенекс и Шиммельфеннинг называют страны ЕЭЗ. Приближается к этой модели и Швейцария, хотя она и выстраивает отношения с ЕС на основе двусторонних согласований процесса адаптации acquis communautaire. По словам Т. Коттиера, результатом принятия европейских норм является утрата Швейцарией суверенитета и фактически вассальные отношения с ЕС10.

В отношениях ЕС со странами ЕПС присутствуют также и определенные элементы сетевой формы, для которой характерно формальное равенство партнеров и опора на взаимные соглашения. В качестве таких элементов авторы называют совместную выработку «планов действий», совместную оценку достигнутого прогресса, а также попытку создать стабильную коммуникацию между секторальными экспертами на уровне подкомитетов ЕПС и возможность участия эти экспертов в работе соответствующих агентств и программах ЕС. Из новых элементов можно добавить длительный переговорный процесс по соглашению об ассоциации между ЕС и Украиной, хотя его итогом должно стать перенесение около 80% acqis, регулирующего внутренний рынок ЕС11, и на заключительных этапах переговорного процесса наблюдалось явное использование принуждения со стороны ЕС.

Говоря о целях Евросоюза в процессе расширения нормативных границ применительно к «восточным соседям», Лавенекс отмечает, что главными движущими силами здесь выступают осознание возрастающей взаимозависимости ЕС с этими странами и возникающих угроз в сфере «мягкой» безопасности. Соответственно, экспорт acquis communautaire в страны-соседи это «не только щедрая передача благоприобретенных гражданских добродетелей, но более стратегическая попытка получить контроль над политическими событиями посредством external governace»12. Однако, среди основных целей ЕПС, помимо поддержки демократии и противодействия угрозам внешней безопасности, а также добавившейся уже на более поздних этапах обеспечения энергетической безопасности, присутствует и развитие тесной экономической интеграции. Шиммельфеннинг указывает, что ЕПС создавался с целью, по сути, копировать ЕЭЗ и расширить внутренний рынок ЕС без предоставления странам-соседям формального членства13.

Очевидно прослеживающееся в рамках ЕПС стремление ЕС к расширению внутреннего рынка, путем формирования со странами-соседями углубленных и всеобъемлющих зон свободной торговли, регулируемых соответствующими европейскими нормами, является основанием для достаточного политизированного, но находящего отражение также и в научной среде, пласта критики с точки зрения марксизма и левой политической мысли. Этот подход рассматривает «внешнюю европеизацию», как инструмент продвижения неолиберальной экономической модели или европейского империализма.

С этой точки зрения, присущее Евросоюзу внутреннее стремление к расширению и либерализации рынков, обусловленно потребностями в первую очередь крупной европейской промышленности, а в целом и всего ЕС, поскольку увеличивает его глобальную конкурентоспособность. Как отмечает Себастиан Штреб, европейская крупная промышленность, значительно выиграла уже в ходе «восточного расширения»: интеграция восточноевропейских производственных мощностей, при относительно низких затратах на оплату труда, а также частично высококвалифицированной рабочей силе, дала европейской промышленности возможность реорганизовать производственные цепочки и повысить свою конкурентоспособность на европейском и мировом рынке14. Соответственно, аналогичные интересы преследуются и в ходе экономической интеграции в рамках «Восточного партнерства».

Данный подход, фокусирующийся на экономических интересах Евросоюза, хотя и не находит широкого признания в европейских научных кругах, представляется достаточно оправданным уже самой природой ЕС, как в первую очередь экономического объединения. Тем не менее, во внешней политике ЕС прослеживается очевидное колебание между двумя ведущими линиями, обусловленными рациональными стратегическими и ценностно-политическими интересами. При этом, как можно отметить на примере той же ЕПС и Восточного партнерства, рациональные интересы часто перевешивают ценностную линию.

Для более четкого понимания политики Евросоюза необходима комбинация теоретических подходов, многие из которых, находясь сегодня только в стадии разработки не способны объяснить в полной мере сущность происходящих процессов. Полезными здесь могут быть не только концепции, ориентированные непосредственно на исследование ЕПС, но и упомянутые более общие подходы, например, рассматривающий ЕС как некую имперскую или протоимперскую конструкцию. Здесь надо отметить, что Евросоюз в действительности обладает многими признаками классической империи, но у него отсутствует главное – политический центр, на роль которого Брюссель, по крайней мере, в сегодняшнем его виде не может претендовать. Текущий кризис актуализировал запрос на такой центр, и сегодня его пытается реализовать Германия, с опорой на ряд ведущих европейских стран и в первую очередь Францию, но итог этих попыток пока неочевиден.

С учетом происходящих мировых процессов размывания роли национального государства, как ведущего субъекта международных отношений, и роста регионализма могут представлять интерес и другие подходы, в частности теория «Больших пространств» Карла Шмитта, интерес к которой сегодня проявляет достаточно большой круг ученых в Германии, пытающийся адаптировать ее к современным политическим процессам и, в частности, к европейской интеграции15.

Предлагаемые в рамках европейской науки подходы к «внешней европеизации» представляют интерес и с точки зрения интеграционных процессов на постсоветском пространстве, которые сегодня активно развивает Россия совместно с Казахстаном и Белоруссией. Исследование европейского опыта позволяет выработать собственные, более равноправные интеграционные модели, что, безусловно, будет способствовать повышению конкурентоспособности евразийского интеграционного проекта.


1Voruba G. Expansion ohne Erweiterung. Die EU-Nachbarschaftspolitik in der Dynamik Europas. Osteuropa 57 (2007), 2-3. S. 7-20. http://www.eurozine.com/articles/2007-02-28-vobruba-de.html

2См. напр.: Bendiek A., Schroedel L., Sienknecht M. Die EU als imperiale und hegemoniale Macht.SWP-Zeitschriftenschau #1. SWP-Berlin. Januar 2009. http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/zeitschriftenschau/2009zs01_bdk_sdj_skt_ks.pdf

3Browning C. S., Joenniemi P. Geostrategies of the European Neighbourhood Policy. University of Warwick, 2008. http://ejt.sagepub.com/content/14/3/519

4Подробный обзор литературы по проблеме европеизации за пределами ЕС, «квази-членов» и стран-кандидатов, а также краткий анализ самой проблемы дает Франк Шиммельфеннинг в своей периодически обновляемой работе «Europeanization beyond Europe». Последнее обновление: Schimmelfennig F. Europeanization beyond Europe. Living Reviews in European Governance, Vol. 7, (2012), No. 1. http://www.livingreviews.org/lreg-2012-1

5Lavenex S., Schimmelfennig F. EU rules beyond EU borders: theorizing external governance in European politics. Journal of European Public Policy 16:6 September 2009: 791 –812

6Sandra Lavenex: EU external governance in 'wider Europe', Journal of European Public Policy,11:2004, 680-700

7 Lavenex: 2004

8Lavenex, Schimmelfennig: 2007

9 См.: Lavenex, Schimmelfennig: 2007. Schimmelfennig F. Europeanization beyond the member states. Paper for: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften 2010. http://www.eup.ethz.ch/people/schimmelfennig/publications/10_ZSE_Europeanization__manuscript_.pdf

10«Die Schweiz ist ein Vasall der EU». Interview mit Thomas Cottier. 20 minuten online. 11 Dezember 2011. http://www.20min.ch/schweiz/news/story/23161859

11Van de Water I. K. Das Freihandelsabkommen mit der Europäischen Union (DCFTA). Potential für Reformen der ukrainischen Gesellschaft und die Modernisierung der ukrainischen Wirtschaft. Friedrich Ebert Stiftung, Kiev, August 2011.

12Lavenex: 2004

13Schimmelfennig: 2012

14Streb S. Die Europäische Nachbarschaftspolitik Externe Europäisierung zwischen Anziehung, Zwang und Legitimität. FEI am Institut für Politikwissenschaft des Fachbereichs Gesellschaftswissenschaften und Philosophie der Philipps-Universität Marburg. Marburg 2008

15Großraum-Denken. Carl Schmitts Kategorie der Großraumordnung. Hg. Rüdiger Voigt. Franz Steiner Verlag, Stuttgart 2008.