Бюджетный кризис и перспективы суверенного дефолта США

Аналитика
5 августа 2011 г. в высшей школе трейдинга компании Альпари прошел Клубный день, посвященный перспективам дефолта США, на котором с лекцией на тему «Бюджетный кризис и перспективы суверенного дефолта США» перед трейдерами валютного рынка выступил старший научный сотрудник РИСИ Павел Захаров.

П. В. Захаров,

старший научный сотрудник отдела международных экономических исследований,

кандидат исторических наук

Бюджетный кризис и перспективы суверенного дефолта США

Говоря о последнем бюджетном кризисе в США, необходимо сначала остановиться на политической системе данной страны и результатах последних выборов 2010.

Выборы 2010 года. В США федеральные выборы проводятся каждые 2 года. Раз в 4 года избирается президент (обычно это високосный год – 2012, 2008, 2004), а в промежутке между президентскими выборами (соответственно, в 2010, 2006, 2002) проводятся выборы в Конгресс. Они так и называются – промежуточные выборы.

Состав Конгресса меняется каждые 2 года. Конгресс состоит из 2 палат: верхней - Сената и нижней – Палаты представителей. Члены Палаты представителей избираются на 2 года. Сенаторы избираются на 6 лет, но при этом каждые 2 года проводятся перевыборы 1 трети сенаторов. Следовательно, состав Сената более стабилен. В США большую роль играет верхняя палата – Сенат, а Палата представителей более политизирована, поскольку каждые 2 года конгрессменам приходится переизбираться на новый срок и бороться за голоса избирателей. Т.е., они гораздо больше времени вынуждены уделять предвыборным кампаниям.

По американской конституции (1787 года), главным органом власти официально является Конгресс. Изначально полномочия президента были весьма ограниченными, однако постепенно, по мере развития американской политической системы, Конгресс принимал законы, расширяющие полномочия президента по различным вопросам внешней, внутренней и экономической политики. Постепенно президент стал как бы превалировать над Конгрессом (например, он может фактически развязать войну – Ирак, Афганистан – поставив при этом конгрессменов перед свершившимся фактом). Тем не менее, у парламента остались серьезные полномочия, в том числе, например, президент должен заручиться согласием Сената на назначение высших должностных лиц – министров, послов. И главное, президент и его администрация (правительство) не имеют права тратить государственные средства без согласия Конгресса. При этом конгрессмены всегда внимательно контролируют данный процесс – куда идут деньги американского налогоплательщика.

В США (в отличие от России и многих других стран) законопроекты имеют право разрабатывать как Сенат, так и Палата представителей. Нередко они параллельно работают над разными версиями одного и того же законопроекта. Потом каждая из палат голосует за свою версию закона. Однако, чтобы законопроект стал законом, он должен быть утвержден обеими палатами в одной и той же редакции. Для этого требуется длительная и утомительная процедура согласований. Поэтому законодательный процесс в США идет с таким скрипом – нужно утрясти слишком много противоречащих интересов. А процесс обсуждения закона может тянуться годами.

Особенно ситуация усложняется, если в результате выборов разные палаты оказались под контролем разных партий. Как мы знаем, в США 2-партийная система – Республиканская партия и Демократическая партия. Практически все кандидаты выдвигаются либо от демократов, либо от республиканцев. Изредка в парламент удается пройти независимым кандидатам – но это скорее исключение.

До выборов 2010 г. демократы контролировали и Белый дом, и обе палаты парламента (по итогам оглушительной победы Б.Обамы в 2008 году). Однако в результате промежуточных выборов 2010 года Палата представителей оказалась под контролем республиканцев, большинство из которых находится в жесткой оппозиции президенту Обаме. Всего там 435 мест, из которых 242 получили республиканцы, 193 – демократы. Такое голосование отражало недовольство американцев ситуацией в американской экономике и разочарованием тем фактом, что Обама (вопреки тому, что он наобещал в ходе своей избирательной кампании 2008 года) не смог эту ситуацию быстро изменить (впрочем, это было не в его силах).

В Сенате демократы сохранили большинство, хотя их представительство уменьшилось: теперь у них там 53 из 100 мест, 47 – у республиканцев. В составе Палаты от республиканцев оказалось довольно много новичков, которые жаждут как-нибудь проявить себя и заставить о себе заговорить.

Своей победой республиканцы во многом были обязаны правоконсервативному движению «Чаепитие» («Tea Party» – еще его иногда называют «Чайной партией» - что звучит более благозвучно, но по смыслу не совсем правильно), которое проявляло особую активность в последний год-два. Движение выступает за фискальный консерватизм: «никаких новых налогов», «необходимо сокращение расходов бюджета», «нельзя допустить роста американского долгового бремени». Также они хотят уменьшить роль государства в экономике и политической жизни: они считают, что американское государство стало «слишком большим» и требует на себя слишком много денег, что в итоге давит на экономику и на права граждан, не давая им вздохнуть свободно.

И вот, в Палате представителей оказалось довольно много сторонников «Чаепития», которые считаются крайними даже среди республиканцев. Отсюда – радикализм и неуступчивость, стремление отстаивать партийные принципы до конца.

Еще один фактор – лоббистская организация Americans for Tax Reform (Американцы за налоговую реформу), возглавляемая Гровером Норквистом. Она отстаивает необходимость снижения налогов, уменьшения государственных расходов и упрощение американской налоговой системы. Эта организация принуждает подавляющее большинство кандидатов, баллотирующихся от Республиканской партии в Конгресс подписать своего рода клятву верности идеям фискального консерватизма (Taxpayer Protection Pledge), которая содержит обещание ни в коем случае не голосовать за повышение налогов. Тем, кто подписал, но потом нарушил клятву, грозит дискредитация в своей партии и провал на следующих перевыборах в Конгресс (которые, напомним, проводятся каждые 2 года).

Вообще, в настоящее время в США партийные страсти сильно накалены. Так что любая, даже тактическая уступка политическим противникам выглядит чуть ли не как предательство «дела партии» и таких «соглашателей» нещадно третируют. У демократов это менее сильно выражено, но тоже присутствует, что очень осложняет поиск политического компромисса. Хотя вообще, объективно говоря, компромисс тут невозможен, поскольку демократы и республиканцы стоят на диаметрально противоположных позициях и отстаивают принципиально разные стратегии национального развития Америки.

Первую из них олицетворяет находящаяся у власти демократическая администрация Барака Обамы. Она состоит в том, чтобы обеспечить малоимущих медицинским обслуживанием за государственный счет, увеличить пособия по безработице и другие социальные дотации, предпринять меры бюджетного стимулирования экономического роста (например, за счет налоговых льгот для бизнеса, инвестиций в инфраструктуру и пр.), и в то же время сократить расходы на оборону. Нарастить социальные пособия демократы хотят за счет повышения налогов (прежде всего, на богатых граждан) – за счет отмены налоговой поправки Буша, которая ввела пониженные коэффициенты подоходного налога для обеспеченных слоев, а также за счет увеличения налогового бремени на семьи, располагающие доходами свыше $250 тыс. в год.

Другую стратегию продвигает оппозиционная партия республиканцев. Эта стратегия состоит в том, чтобы избежать любого повышения налогового бремени и в то же время, добиться сокращения государственных расходов, прежде всего на социальные программы (но не расходов на оборону!). При этом республиканцы исходят из либеральной экономической парадигмы: хотят уменьшить роль государства в экономике, уменьшить налоги и сделать государство «маленьким», чтобы оно в основном заботилось о поддержании порядка и о продвижении американских интересов на внешней арене. При этом, по их мнению, государство должно располагать сильной армией и сильными органами безопасности.

Бюджет США

Теперь рассмотрим, что представляет из себя федеральный бюджет США (см. презентация).

Как легко заметить, основная проблема американского бюджета заключается в чрезмерно низких доходах и относительно высоких расходах. В сравнении с европейским странами США собирают очень малую пропорцию ВВП в бюджет. Если смотреть данные по консолидированному правительству (федеральные власти плюс штаты плюс муниципалитеты), то за последние пару лет доходы консолидированного бюджета составляли 25% ВВП. При этом практически ни в одной стране Европы доходы бюджета не опускаются ниже 40% (правда, при этом тратят еще больше). Т.е., в Америке очень низкие налоги, при этом расходы на социальную сферу находятся на уровне государств Европы. В итоге образуется резкий дисбаланс, который закрывают путем заимствований на кредитном рынке.

Обращает на себя внимание чрезмерно высокий уровень дефицита бюджета в сравнении с его доходами. За последние 3 года (2009-2011) доходы федерального бюджета составляли примерно 15% ВВП, при этом дефицит варьировался от 9 до 11% ВВП. Сам по себе подобный дефицит очень высок и является ненормальным явлением, а если сопоставить его с доходами бюджета – мы получаем вообще беспрецедентную ситуацию. Американское государство живет в кредит, по сути дела, эксплуатируя тот капитал доверия, который образовался к их финансовой системе за последние 200 лет. Конечно, доверие инвесторов велико, но не безгранично и рано или поздно оно начнет снижаться.

Признаки этого уже есть. Так, рейтинговые агентства Moody`s и S&P заявили, что могут снизить высший американский кредитный рейтинг (ААА) и дали ему отрицательный прогноз. (5 августа S&P снизило суверенный рейтинг США на 1 ступень – до АА+  прим. ред.)

Одной их ключевых статей расходов федерального бюджета являются расходы на здравоохранение: программы помощи малоимущим гражданам Medicaid и пожилым – Medicare. На обе программы в 2010 г. было потрачено около 5% ВВП (в то время как 10 лет назад тратилось лишь 3,2%). Расходы нарастали лавинообразно. Американская медицина является самой дорогой в мире, но при этом не самой эффективной (если смотреть по показателям здоровья населения).

Особенно затратной является программа для пожилых Medicare: на нее ежегодно расходуется почти полтриллиона ($0,45 трлн), что является одной из главных статей бюджета (третей – после пенсий и расходов на оборону). При этом все политические силы понимают, что с американской медициной надо что-то делать – даже самая богатая страна в мире не может позволить себе таких трат.

Республиканцы предлагают резко сократить и в значительной мере приватизировать Medicare, отдав больше полномочий частным страховым компаниям и перенеся основное бремя расходов с государства на самих потребителей (в настоящее время государство несет 2/3 расходов, что предлагается сократить до 1/3). Демократы с этим категорически не согласны и выступают с довольно демагогическим лозунгом, что нельзя решать все трудности за счет стариков. В то же время, они, прекрасно понимая, что с этим надо что-то делать, предлагают свои варианты оптимизации расходов на Medicare и в основном стремятся усилить государственный контроль над расходами, подвинув тем самым страховые компании. В ходе обсуждения обамовской реформы здравоохранения в 2010 году была попытка ввести государственные страховые услуги для самых проблемных категорий населения, но республиканцы заблокировали эту попытку.

Что касается сокращения расходов на Medicaid, оно ударило бы прежде всего по интересам малоимущих слоев и по той реформе здравоохранения, которую Обама с огромными трудностями провел через Конгресс в 2010 году. Как известно, одним из ключевых обещаний нынешнего президента в ходе избирательной кампании 2008 года было предоставление медицинской страховки каждому работающему американцу. Допустить откат назад в данном вопросе для администрации равносильно потере политического лица. И именно этого, похоже, добиваются его политические противники.

Как нетрудно заметить, водораздел между республиканцами и демократами в социальном плане проходит между бедными слоями, которые хотели бы получать более качественные социальные услуги и богатыми, которые не хотят оплачивать подобный «социализм» за счет увеличения своих налогов. Отсюда проистекает и непримиримость позиций их политических представителей.

Ситуация осложняется тем, что в 2012 году в стране предстоят большие выборы, что провоцирует обострение политической риторики и не способствует поиску компромиссов. Политические противники склонны предлагать американским избирателям однозначные и «простые» решения и винить во всех бедах и невзгодах «провальную» политику своих конкурентов – демократы – Буша, а республиканцы – Обамы.

В итоге после выборов 2010 г. сложилась патовая ситуация. Финансовый год в США начинается 1 октября – тогда же должен вступать в силу утвержденный Конгрессом государственный бюджет. Однако из-за жесткого политического противостояния между демократами и республиканцами бюджет на 2011 финансовый год так и не был утвержден, причем перспективы его принятия вообще выглядят весьма сомнительными (в Конгрессе уже начали обсуждать бюджет на 2012 фин. год). Текущий, 2011-й финансовый год Америка существует в рамках так называемого продленного бюджета, определяющего финансирование большинства программ на уровне 2010 года. Новый бюджет нельзя было принять, пока власти не определятся с фундаментальными показателями, в частности, с размерами дефицита бюджета и долга и не будет определен долговой потолок.

Прежний потолок, составлявший 14,3 трлн, был достигнут 16 мая 2011 г, и тогда он составлял 95% ВВП.

Бюджетный кризис невозможно было преодолеть без достижения принципиального согласия с оппозицией, а она отказывалась идти на частичные уступки. Из-за этого дебаты продолжали практически год – до самого крайнего срока 2 августа, когда существовала реальная угроза технического дефолта США.

Долговой потолок – это довольно специфическое американское изобретение, введенное законом от 1917 г. Он устанавливает максимальный предел заимствований, разрешенных для государства (то есть, Минфина, который выпускает гособлигации). Устанавливает его Конгресс. После того, как бюджетная ситуация в США начала резко ухудшаться при Буше, конгрессменам пришлось часто поднимать потолок. Это было сделано 7 раз за период правления Буша, в итоге он поднялся с 5,95 до 11,315 триллионов. При Обаме было 3 повышения (до августовского), последнее в декабре 2009 г., когда планка была поднята до 14,3 трлн.

Всего за историю потолок поднимался примерно 90 раз, что обычно не вызывало особых проблем. Поэтому многие наблюдатели поначалу не высказывали особого беспокойства и по поводу нынешней ситуации, рассчитывая, что, как обычно, пошумят и утвердят очередное повышение. Однако в этот раз республиканцы решили использовать долговой потолок как мощное орудие политического шантажа – и надо сказать, у них это получилось. Они отказывались поднять потолок, пока не будет принята программа сокращения бюджетных расходов, соглашаясь поднять потолок ровно настолько, насколько снижались расходы.

Республиканцы поняли, что в случае дефолта они теряют меньше, чем демократы, поскольку основное бремя вины общество неизбежно возложит на нынешнюю администрацию и хозяина Белого дома – Обаму. Тем самым он не сможет переизбраться на второй срок. Поэтому в конечном итоге Обаме пришлось уступить шантажу оппозиции.

Общие макроэкономические показатели США в последнее время оставляют желать лучшего. Безработица держится на стабильно высоком уровне – более 9% трудоспособного населения вот уже более 2 лет. Несмотря на беспрецедентные меры экономического стимулирования со стороны государства экономика растет достаточно медленно. Так, в первом квартале 2011 г. рост составил всего 0,4%, а во втором – 0,3% с небольшим. По итогам первого полугодия рост составил немногим более 0,7%, а по итогам года, наверное, едва ли достигнет 2%, учитывая сложную внутриполитическую ситуацию и бюджетный кризис. В июле были пересмотрены в сторону понижения данные по рецессии 2007-2009 годов – тогда экономика США сократилась на 5,1% вместо 4,1% как ранее считалось официальной статистикой. Рынок недвижимости никак не желает выходить из кризиса, а потребительские расходы растут медленно. В общем, экономическая ситуация усугубляет долговые проблемы США.

По последним данным, долг США составлял 14,5 трлн (примерно 96% ВВП), из которых 4,6 трлн был внутриправительственный долг, а почти 10 трлн – это долг, находящийся на руках у инвесторов, в свободном обращении (правда, значительную долю из них сохраняют государственные структуры – пенсионные фонды и, особенно ФРС).

Нобелевский лауреат Кеннет Рогофф считает, что опасным является уровень долга в 90% ВВП. Практически ни одна страна с уровнем выше 100% ВВП не имеет высшего кредитного рейтинга, кажется, за исключением Сингапура. При таком уровне заимствований любая страна неизбежно попадает в сильную зависимость от рыночной конъюнктуры, которая определяет проценты и фактически начинает жить от платежа до платежа. Выбраться из подобной долговой ямы бывает очень трудно, а в условиях демократического политического режима у властей попросту отсутствует политическая воля для того, чтобы навязать населению непопулярные решения, сокращение расходов (особенно на социальную сферу). Подобное правительство станет политическим «смертником» и его не переизберут на следующий срок – так, например, недавно случилось в Португалии и Ирландии с теми правительствами, которые пытались навязать сокращение бюджетных расходов.

Компромисс 2 августа 2011 г.

Теперь о так называемом компромиссе, достигнутом 1-2 августа 2011 г. Основным инициатором и разработчиком законопроекта был Джон Бейнер – спикер Палаты представителей и лидер республиканцев в данной палате. Закон был утвержден Сенатом и подписан президентом 2 августа – в последний день, который был объявлен администрацией, когда можно было избежать дефолта.

В общем и целом он отражает республиканскую точку зрения и, как жалуются многие демократы, является навязанным им шантажом.

Главное, в законе не содержится никаких упоминаний о повышении налогов – только о сокращении расходов. Причем долговой потолок повышается ровно настолько, насколько сокращаются расходы – это типично республиканский подход.

Повышение долгового потолка будет осуществляться в 3 этапа:

1) Немедленно на 400 млрд (этого хватит месяца на 3 при нынешнем уровне трат)

 

2) На 500 млрд в конце года (вероятно, в ноябре) если только Конгресс не проголосует против (но для этого надо собрать 2/3 голосов в обеих палатах, что практически нереально)


3) Одновременно будут задействованы сокращения расходов на 900 млрд в течение 10 лет, начиная со следующего финансового года, который начинается 1 октября в США. Правда, в 2012 финансовом году это сокращение будет минимальным – всего на 21 млрд, львиная доля приходится на последующие годы. Сокращение должно коснуться всех статей бюджета, включая как медицинские программы, так и расходы на оборону (чего добивались демократы).

4) Третий этап повышения потолка проходит более сложно. Во-первых, должна быть назначен комитет из 12 конгрессменов (из обеих партий поровну), которые будут заниматься вопросом согласования сокращений расходов. Этот комитет должен до конца ноября согласовать программу сокращения расходов на 1,5 трлн в течение 10 лет (сделать это будет трудно). Если эта программа будет согласована или же если Конгрессу удастся договориться о принятии поправки к конституции о сбалансированном бюджете, с начала следующего года Обама получит увеличение потолка на 1,5 трлн.


Если этого не удастся, с начала следующего года Обама все равно получит увеличение потолка, но только на 1,2 трлн. Правда, при этом автоматически вступят в действия соответствующие сокращения всех статей бюджета, включая оборону и Medicare. (В принципе, в законе четко не прописано на сколько какую программу надо сокращать).

Это значит, что по крайне мере до конца года США продолжат балансировать на грани, поскольку увеличения потолка на 900 млрд едва хватит для финансирования текущего дефицита бюджета. В следующем году ситуация немного разрядится. Но по ходу дела, в Вашингтоне еще будут продолжаться долгие баталии по поводу бюджетных сокращений. Очередной их раунд начнется в ноябре этого года.

Из плюсов можно отметить, что Америке удастся относительно беспроблемно пройти период выборов 2012 года, когда партии будут активно использовать предвыборную риторику и никакое соглашение вообще не будет достижимо. В дальнейшем дискуссия по долговому вопросу продолжится уже в 2013 году.

Еще один плюс для демократов, из-за чего они в итоге все-таки, скрепя сердце, пропустили закон Бейнера – там ничего не говорится о налоговых поправках Буша, которые должны прекратить свое действие с начала 2013 года, если только Конгресс не примет нового решения об их продлении. Но тут можно быть уверенным, что на фоне предвыборной кампании демократы мертвой хваткой вцепятся, только чтобы не допустить возобновления этих налоговых льгот для богатых. В случае их отмены бюджет получит существенное прибавление: 3,5 трлн за 10 лет (примерно 350 млрд в год).

Тем самым, с 2013 года американский бюджет с высокой степенью вероятности получит сокращения на 210 млрд и рост доходов на 350 млрд – в совокупности более полутриллиона. Это позволит отчасти выправить тот гигантский перекос, который образовался в последние годы, но все равно не исправит тенденцию к дальнейшему возрастанию американского долга. Для этого нужно примерно 700-800 млрд в год, и никак не меньше. Так что после некоторой передышки, которую дал компромисс 2 августа, следует ожидать дальнейшего ухудшения долговой ситуации в США. Скорее всего, рейтинговые агентства будут вынуждены понизить кредитный рейтинг этой страны.

Рано или поздно проблему огромного государственного долга все равно как-то придется решать. И здесь возможны только 3 пути:

- высокий рост ВВП (3-5% в год),

- высокая инфляция (3-5% в год),

- реструктуризация долга (со списанием части суммы и пролонгацией оставшейся – т.е. суверенный дефолт).

Пока мне кажется, что наиболее вероятен вариант с инфляцией, в пользу чего указывают действия ФРС по наращиванию денежной базы доллара.

Итак, несмотря на принятие в США закона, предполагающего повышение потолка госдолга на 2,1-2,4 триллиона долларов, нельзя исключить, что рейтинг США не будет понижен. Ранее агентство S&P подсчитало, что в долгосрочной перспективе стране необходимо сокращение расходов бюджета на 4 триллиона долларов, а не на 2,1 триллиона долларов, как предусматривает последнее соглашение.

«Необходимы более серьезные сокращения расходов для стабилизации показателя дефицита бюджета, который в настоящее время превышает показатель в 9%», — отметили представители S&P.

S&P говорит, что дефицит бюджета необходимо сократить минимум на 4 трлн в течение следующих 10 лет (т.е., на 400 млрд в год). Также агентство подчеркивает тот факт, что соглашение о дальнейшем уменьшении дефицита бюджета будет еще более трудно достигнуть в следующем, 2012 году.

Накануне 2 августа S&P заявило, что снизит рейтинг США, если соглашение о существенном сокращении дефицита не будет заключено (в этом его отличие от конкурентов). А 2 других агентства – Fitch и Moody`s подтвердили высший кредитный рейтинг США, хотя и оговорились, что рейтинг может быть понижен в будущем.

Что касается стоимости гособлигаций США, кризис на них практически не сказался. По 10-летним бондам предлагалось 3,3% в начале этого года, в августе доходность упала до 2,64%.