Основные итоги обсуждения перспектив развития пенсионной системы

Аналитика
В настоящее время согласованный ведомствами вариант пенсионных преобразований должен быть представлен в правительство. Длившаяся около года активная межведомственная дискуссия о путях реформирования пенсионной системы позволяет подвести некоторые итоги обсуждения пенсионной реформы на основе оценки и сопоставления выдвигаемых инициатив, а также выявления наиболее реалистичных предложений, способных стать основой для дальнейшего реформирования.

 

Э.Р. Шахмаметова, научный сотрудник сектора биоэкономики и устойчивого развития Центра экономических исследований РИСИ

 

В настоящее время  согласованный ведомствами вариант пенсионных преобразований должен быть представлен в правительство.  Длившаяся около годаактивная межведомственная дискуссия о путях реформирования пенсионной системы позволяет подвести некоторые итоги обсуждения пенсионной реформы на основе оценки и сопоставления выдвигаемых инициатив, а также выявления наиболее реалистичных предложений, способных стать основой для дальнейшего реформирования.  

Исходной мотивацией дальнейших преобразований пенсионной системы послужили значительное наращивание в последние годы дефицита пенсионного фонда России (ПФР) [1], его покрытие за счет федеральных средств, а также неудачные попытки в 2011 г. стабилизировать пенсионную систему за счет увеличения величины страховых взносов.  В то же время руководство страны не поддержало первичных инициатив разработчиков Стратегии-2020 о повышении пенсионного возраста граждан до 65-67 лет[2], тем самым давая понять, что простых решений быть не может.   Это также определило важность учета позиции Минздравсоцразвития России (а затем воссозданного на его  основе Министерства труда и социальной защиты России), предлагающего рассматривать проблему дефицита бюджета ПФР в комплексе с целым рядом других социальных, экономических и демографических проблем, в т.ч. имея ввиду постепенные преобразования в зависимости от готовности последующих этапов.  

Между тем о сложности сочетания таких задач свидетельствуют существенные различия в  определении ключевыми министерствами целей реформы и, как следствие, ожидаемых темпов ее реализации.

Так, по оценке бывшего министра финансов А.Кудрина (полностью отражающей позицию Минфина России),  пенсионный вопрос является самой большой проблемой федерального бюджета. Современная цена участия государства в системе страхового пенсионного обеспечения равнозначна совокупным государственным расходам в области образования. Если эту ситуацию не урегулировать,  то в условиях дефицита федерального бюджета в ближайшие годы, это неизбежно приведет к сокращению  других не менее важных статей затрат, что недопустимо.

В то же время Минтруд России цели реформы  увязывает не только с  дефицитом бюджета ПФР, но и меняющимися  социально-экономическими и демографическими условиями.  По информации министерства, в то время как нагрузка на пенсионную систему за счет уменьшения числа работающих к числу пенсионеров постоянно увеличивается, общественный диалог, стремление к социальному миру ориентируют на повышение планки публичных обязательств с учетом целого ряда экономических и социальных факторов - инфляционных процессов, крайне низкого уровня социального обеспечения, в свою очередь напрямую связанного со слабо регулируемым  рынком труда и неэффективной экономикой и пр. 

Очевидно, что намечаемые пенсионные преобразования, определяемые Минтрудом России, за счет широкого охвата целей способны существенно усложнить планы Минфина по выведению бюджета ПФР и госбюджета на бездефицитные позиции в короткие сроки.

Между тем в наиболее острой форме разногласия между Минфином и Минтрудом проявились при обсуждении предложения Минтруда (в рамках проекта Стратегии развития пенсионной системы на 2030 г.) о необходимости сокращения  дефицита ПФР за счет перевода части накопительных средств, находящихся в настоящее время в распоряжении негосударственных пенсионных фондов (НПФ), управляющих компаний (УК) и Внешэкономбанка (ВЭБ), в солидарно-страховую систему ПФР. 

По сути, это оказалось революционным шагом, позволяя кардинально переоценивать главную идею  пенсионной реформы 2000-х гг. Введение обязательного накопительного элемента в пенсионную систему мотивировалось в тот период  как необходимость отхода от иждивенческих позиций и перераспределения части государственных обязательств на самих граждан, стимулируя их к участию в управлении  своими пенсионными накоплениями за счет выбора негосударственных пенсионных структур и принятию соответствующих рисков. Тем самым, по замыслу разработчиков реформы, оно должно было открыть возможность  инвестирования пенсионных накоплений в экономику страны,  способствуя ее росту.

Однако уже в 2004 г. частичный переход от солидарно-бюджетных принципов формирования пенсий советских времен к индивидуальным[3] привел к отмене накопительной части пенсий для граждан, родившихся в 1967 г. и ранее, вызванной необходимостью направления этих средств на выплату текущих пенсий.  Появление индивидуальных пенсионных счетов  в банках (ВЭБ, НПФ и УК) не стало гарантией возвратности пенсионных сбережений в реальном выражении. Так, по информации ПФР, отрицательную доходность инвестирования по итогам 2011 г. показали 27 из 58 управляющих компаний, с которыми у него заключены договоры доверительного управления пенсионными накоплениями. Доход большинства составил доли процента. Информация о доходности 115 негосударственных пенсионных фондов  (по состоянию на февраль 2012 г.) для ПФР оказалась трудно доступной.  ПФР отмечает, что у граждан, имеющих накопительную часть, пенсионные права формируются вдвое меньшими темпами, чем по страховой части, а накопленные средства обесцениваются. В период 2004–2011 гг., когда инфляция составила 215%, пенсии были проиндексированы на 337%, а доход от инвестирования Внешэкономбанка (ВЭБ) составил 149%,  НПФ - 159%.

Таким образом, очевидно, что накопительная часть себя не оправдывает, а низкая инвестиционная доходность пенсионных накоплений, отсутствие реальных механизмов защиты этих средств от инфляционных процессов обоснованно выдвигают в качестве одного из центральных вопросов реформы – определение дальнейших перспектив такого накопления.  Именно этот подход реализует в своей Стратегии Минтруд России, предлагая перераспределить 2-4% накопительной части (из 6%) в солидарно-распределительную (страховую) систему, тем самым способствуя сокращению дефицита ПФР.

Минтруд также считает необходимым учитывать международный принцип добровольности участия в негосударственной пенсионной системе, давая  право выбора  работнику – формировать накопления по существующей схеме, либо направлять весь тариф на страховую часть пенсии (с 2015 г.). Такая практика получила распространение в большинстве стран и основана на рекомендациях МОТ, ориентирующих рассматривать  негосударственные пенсионные структуры исключительно как вспомогательные, цель которых – формирование дополнительных к государственным пенсиям доходов.

Категорически против отмены/сокращения накопительной части как обязательной компоненты пенсионной системы выступают Минфин России, участники финансового рынка, заинтересованные в распоряжении пенсионными средствами, Минэкономразвития России.  Их основные аргументы сводятся к  потере экономикой «длинных денег», являющихся базой экономического роста. Проблемы их слабой отдачи для экономики страны сегодня они оправдывают ограниченным набором  механизмов инвестирования, отсутствием страхования рисков  и пр., встречно предлагая рассмотреть  законодательные инициативы по расшивке «узких мест». Вместо ликвидации накопительной части, полагают они, необходимо ее совершенствование и развитие, включая стимулирование населения к добровольному страхованию. В качестве альтернативного решения проблемы дефицита ПФР они продолжают настаивать на увеличении пенсионного возраста (вопреки позиции В.В.Путина),  предлагая помимо мер, так или иначе находящих отражение в стратегии Минтруда (санация солидарно-страховой части), перевод пенсий в категорию социального пособия (предложение председателя Центробанка Россиии А.Улюкаева).

Полемизируя с подобными инициативами, Минтруд России   указывает, что именно низкий уровень социального обеспечения должен определять главные цели предстоящих трансформаций пенсионной системы.  Нельзя допустить того, чтобы вопросы сокращения дефицита бюджета решались за счет и так слишком низких пенсионных гарантий.  Недостаточный уровень пенсий – это, прежде всего, результат слабой экономики и низких заработных плат (страховых взносов), не позволяющих 80% работающих откладывать личные средства  и иметь другие доходы.  Без нормализации ситуации на рынке труда кардинально решить проблему достойных пенсий невозможно. В то же время предлагаемая  министерством трехуровневая схема формирования будущих пенсий дает шанс в случае повышения уровня  заработной платы сформировать предпочтительный уровень своего пенсионного обеспечения за счет корпоративных пенсионных программ и личных пенсионных накоплений. Дефицит бюджета также не может служить поводом для дискредитации всей системы социального страхования, базирующейся на международных принципах солидарности и являющейся единственной защитой от полной нищеты в российских условиях слабоуправляемого рынка.

О стремлении к гармонизации российской пенсионной системы с международными нормами свидетельствует предложение  Минтруда России о введении дополнительных ограничений по стажу работы.  Оно базируется на Конвенции МОТ «О социальном обеспечении» и предполагает повышение минимального стажа в России до 15 лет (в настоящее время - 5 лет) для получения права на минимальную пенсию и выход работников на пенсию со стажем 30 лет для получения полных пенсионных выплат (в размере не менее 40% утраченного заработка). Чрезмерно широкий охват пенсионным обеспечением граждан также служит дополнительным основанием для его  рассмотрения в качестве одного из элементов снижения нагрузки на ПФР.

Разноплановый спектр мер, предлагаемых Минтрудом России в качестве основы для реформирования системы пенсионной системы, в сопоставлении с другими инициативами представляется наиболее реалистичным.  Комплексные  подходы в оценке проблемы дефицита бюджета ПФР позволили избежать крайностей, одновременно сблизить организационные принципы  российской пенсионной системы с международными, а также остановить беспредел негосударственного пенсионного сектора.  В то же время непростая социально-политическая ситуация указывает на невозможность решать проблему дефицита бюджета ПФР за счет пенсионеров, являющихся самой низко доходной категорией граждан.   В этих условиях Стратегия Минтруда по праву может считаться тестом на готовность страны решать социальные вопросы на цивилизованной и более справедливой основе.


[1] По итогам 2011 г.,  дефицит Пенсионного фонда России превысил 1 трлн. руб., что составило около 18% бюджета фонда. Дефицит сконцентрирован в страховой части пенсионных средств.

[2] Эту позицию до сих пор поддерживают Минфин и Минэкономразвития России.

[3]Действующая пенсионная  система предполагает два типа распределения пенсионных взносов, направляемых в ПФР, в зависимости от даты рождения. У родившихся в 1967 г. и позже 16% из 22%  идут на выплаты нынешним пенсионерам, из них 10% учитываются на индивидуальном счете, формируя объем пенсионных прав, 6% направляются в солидарную часть, не влияя на объем пенсионных прав, оставшиеся 6% направляются на накопительную часть. У родившихся в 1966 г. и раньше в индивидуальную часть направляется 16 из 22%, в солидарную –  6%, накопительной части нет. Накопительная часть может быть передана в негосударственные пенсионные фонды или управляющие компании, средства т.н. «молчунов» автоматически перечисляются в государственную управляющую компанию – Внешэкономбанк.