Перспективы пенсионной реформы в России

Аналитика
Дискуссия по содержанию предстоящей реформы продолжается

Несмотря на поддержку разработанной Министерством труда и социальной защиты Стратегии развития системы пенсионного обеспечения  до 2030 г., дискуссия по содержанию предстоящей реформы продолжается. Между тем  сохраняющиеся разногласия ответственных сторон и различных общественных сил  по самым значимым направлениям пенсионного развития являются предвестниками трудных решений и выборов, заставляя по-новому оценивать перспективы реформирования.   

Так, запуск реформы предполагается начать с мер, позволяющих повысить текущую стабильность пенсионной системы:

· распространения страховой нагрузки на  самозанятых; 

· увеличения уровня налогов для работодателей вредных и опасных производств, призванных частично компенсировать потери фонда, связанные с досрочным выходом на пенсию  соответствующей категории работников; 

· перенаправления части средств из накопительного компонента в солидарный;

· оптимизации пенсионных обязательств Фонда за счет изменения порядка начисления пенсий.

Между тем, по расчетам Минфина России, данный комплекс мер способен лишь временно улучшить баланс фонда, а в дальнейшем только усилит давление на ПФР, ведя к сокращению пенсионных прав граждан.

На этом фоне не находит должной  поддержки и одна из главных целей реформы - доведение пенсионных выплат, как минимум, до 40% - го уровня замещения средней заработной платы[1], соответствующая международным нормам и принципам в области социального обеспечения.  Эта задача отождествляется в цивилизованном мире со справедливым уровнем защиты доходов граждан в старости, позволяющей достичь некоторой степени выравнивания потребления с допенсионным периодом.   Альтернативные предложения Минтруда, ориентирующие на поиск компенсирующих источников пополнения недостающих средств для обеспечения этой цели – бюджетные трансферты, актуарную корреляцию размера страховых взносов[2] и др., также отклоняются. Минфин объясняет, что рост тарифов страховых взносов  не запланирован, а использование  бюджетных трансфертов  несовместимо с целями реформы. Министерство  также выступает против повышения уровня взносооблагаемой заработной платы[3], тем самым защищая льготный режим пенсионного страхования высокооплачиваемых работников.  Пониженные тарифы страховых взносов сохраняются и для некоторых других категорий плательщиков.

Ставка на изоляцию пенсионной стратегии от бюджетно-налоговой политики не оставляет ничего другого кроме переноса финансовых проблем на сферу пенсионных обязательств. Так, в качестве одного из вариантов снижения нагрузки на ПФР активно обсуждается возможность сокращения выплат  работающим пенсионерам, представляющим самую массовую категорию среди получателей пенсий. В центре внимания и ужесточение порядка досрочного выхода на пенсию, и оптимизация затрат на индексацию пенсий.

Перспективы для будущих пенсионеров в случае признания обоснованной позиции Минфина также пессимистичны. В то время как нынешний размер пенсий для большинства пенсионеров составляет немногим более  величины прожиточного  минимума, а Минфин нацелен на сокращение пенсионных расходов,  надежды на улучшение  социальных гарантий за счет предлагаемого Минтрудом увеличения разрыва между выплатами в зависимости от стажа работы[4] имеют мало шансов на реализацию.   Вводимый в рамках солидарной системы накопительный компонент (основу которого должны заложить добровольные отчисления, позволяющие сформировать дополнительные к основной пенсии выплаты) способен охватить лишь 15% занятых.  

Дополнительная  неопределенность  путей реформирования связана также с   годовой  отсрочкой решения по переводу пенсионных средств из накопительной в солидарную часть (при отсутствии возражений со стороны плательщиков взносов) и неутихающими  разногласиями по поводу целесообразности такого шага.

Помимо Минфина  и финансовых кругов, заинтересованных в распоряжении пенсионными средствами, в защиту накопительного компонента как главного источника инвестиций выступает  ряд российских экономистов.  Самые радикальные  из них доказывают, что современная пенсионная система, основанная на страховых солидарных принципах (когда молодые платят за старых, богатые за бедных и пр.), полностью исчерпала свой ресурс. Они убеждены, что в современном постиндустриальном мире, где люди живут дольше, не изнуряя себя непосильным трудом, возможно лишь развитие частно-индивидуальных пенсионных моделей. Так, по мнению В.А. Мау[5], высокие страховые взносы противоречат задаче  диверсификации экономики. Структурный характер кризиса в мире  как раз и связан с наличием таких фундаментальных институтов современного развития как пенсионная система и здравоохранение, которые требуют адаптации к современным вызовам. Он также отмечает, что при сохранении перераспределительной системы бессмысленно обсуждать и повышение пенсионного возраста. Эта мера не способна решить проблему долгосрочной устойчивости (она возможна лишь при повышении пенсионного возраста до 90 или 95 лет), и дефицит в такой системе будет всегда. Его главный вывод -  государство должно страховать не старость, а бедность и инвалидность, а все остальное – забота самого человека.

Подобные идеи развивает и Институт экономической политики им. Е.Т. Гайдара. По убеждению его экспертов, не пенсии, а социальные пособия по нетрудоспособности должно предоставлять государство. Современная пенсионная система крайне обременительна для общества. А, следовательно, ремонт сложившейся системы не нужен, необходим пересмотр ее фундаментальных основ и философско-мировоззренческих предпосылок[6].  И хотя экономисты института исходят из того,  что длительного периода подготовки населения к такой политике не избежать, движение в этом направлении считают важным  начинать уже сейчас, усиливая внимание общества к накопительному компоненту, сохраняя его ресурсы и обязательный статус.

Очевидно, что такие подходы направлены на полную дискредитацию солидарной системы пенсионного страхования, разрушение  связи между размером пенсий и уровнем потребления пенсионера (на основе прожиточного минимума пенсионера) и установление зависимости  пенсий  от налогово-бюджетных возможностей[7], а также развитие финансовой сферы.  

Активно обсуждаемый на настоящем этапе отказ от перенаправления средств накопительного компонента в ПФР, в случае его поддержки, может повлечь  за собой более радикальный пересмотр гарантий для нынешних пенсионеров, а также полную неопределенность с размером выплат из системы частного накопления для будущих пенсионеров. Как указывают российские эксперты, последнее, прежде всего, связано с быстрым обесцениванием долгосрочных пенсионных накоплений, а также слабым контролем негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний со стороны государства.

Складывающаяся ситуация вокруг пенсионной системы убедительно показывает, что социальная составляющая реформы является самой проблемной ее частью. С одной стороны, узкие границы реформы, требующие корректив макроэкономических параметров, с другой -  несовместимость подобных задач с проводимым экономическим и финансовым курсом, с третьей – нарастающая активность общества, нацеленного на пересмотр всего  спектра общественно - экономических связей,  смену приоритетов развития и пр.  Существующие противоречия и общественная нестабильность явно указывают на необходимость поиска мягких вариантов решений.

Так, возврат к исходной позиции, предлагаемой разработчиками Стратегии - 2020 – повышению пенсионного возраста, хотя и является предпочтительным вариантом с  точки зрения сохранения пенсионных прав и государственной пенсионной системы как таковой,  не способен серьезно повлиять  на долгосрочную стабильность пенсионной системы. Без активной политики на рынке труда, призванной обеспечить высокий уровень занятости и доходов работников[8], радикально изменить ситуацию с зависимостью ПФР от федерального бюджета вряд ли удастся.  Такие меры, в частности, предполагают введение  новых регуляторов и ориентиров в сфере занятости и доходов, адекватных международной практике - увеличение минимального размера оплаты труда,  введение системы страхования от безработицы и неполной занятости, создание новых рабочих мест и пр. По сути - это очередной вызов налогово-бюджетной политике и современному экономическому курсу, ведущему к деиндустриализации.  Уклонение от решения проблем на рынке труда означает  усложнение внутренней ситуации за счет раскручивания спирали взаимосвязанных рисков - социальных,  экономических, финансовых и политических. При этом некоторые экономисты убеждены, что  дальнейший рост неформальной занятости, сопряженной с увеличением масштабов увода доходов в «тень», является объективным процессом для России.   

Близкие позиции прослеживаются также в рекомендациях авторитетных международных организаций (ВБ, МВФ, ОЭСР и др.). Эксперты этих организаций,  хотя и поддерживают повышение пенсионного возраста, явно указывают  на необходимость  других преобразований в стране. Ими, прежде всего, отмечается слабое развитие и низкое качество социальных институтов, подрывающих демократические права и свободы граждан, безопасность бизнеса,  снижающих конкурентоспособность страны.  ОЭСР, учитывая стремление России стать ее членом,  настойчиво рекомендует ей введение прогрессивной шкалы налогообложения для выравнивания доходов и  укрепления  позиций социального обеспечения, включая защиту доходов пенсионеров, безработных и других уязвимых слоев общества.

Более детальный анализ позиций международных экспертов в области социального обеспечения  - МОТ, ОЭСР и ВБ позволяет однозначно сделать выводы о том, что Россия:  

недооценивает потенциал перераспределительных возможностей бюджетно-налоговой политики для борьбы с бедностью и ростом дифференциации  в доходах населения,  в т.ч. приводя к  недостатку бюджетных ресурсов по всем направлениям социального обеспечения и защиты, включая пенсионное. Это приводит к сверхвысокому неравенству в стране по доходам и региональному развитию, а также значительным масштабам бедности;

игнорирует комплексные подходы устойчивого экономического развития, подрывая основы демократического (социального) государства и стимулируя социальные риски, в свою очередь, тесно связанные с инвестиционным климатом в стране, расширением неформальной занятости, коррупцией и пр.;

недоучитывает возможности, связанные с усилением налоговой и финансовой дисциплины (низкий уровень собираемости налогов и взносов, слабый контроль за вывозом капиталов из страны);

делая упор на развитие частных форм пенсионного обеспечения, пренебрегает инфляционными и другими финансовыми рисками, тем самым необоснованно перекладывая ответственность за реформы с государства на граждан.

Таким образом, пенсионная реформа в современных российских условиях – не столько  дискуссия о путях стабилизации пенсионной системы, сколько призыв к масштабным переменам.


[1] По расчетам Минтруда,  к 2030 г.  такой уровень должен  составлять  2,5-3 прожиточных минимума пенсионера.

[2] Негативная реакция Минфина России на введение прогрессивной шкалы НДФЛ взамен регрессивной также широко известна.  

[3] в настоящее время она составляет 512 тыс. руб. в год при страховом взносе 10%

[4] концепция Минтруда предполагает градацию пенсионных выплат за счет учета минимального и максимального стажа работы.

[5] ректор РАНХ и ГС при  Президенте РФ

[6]доклад В.В.Назарова «Ключевые развилки пенсионной реформы», Институт экономической политики им.Е.Т. Гайдара

[7] в настоящее время в России размер всех ежемесячных социальных выплат установлен на уровне  ниже величины  прожиточного минимума (ПМ). При этом многие эксперты указывают на тот факт, что потребительская корзина товаров и услуг, на основе которой рассчитывается ПМ,  не является достаточно объективным показателем и не отражает в полном объеме  базовых потребностей человека. Такая ситуация ведет к заниженной оценке масштабов бедности.    

[8] средний уровень заработной платы в стране не позволяет обеспечить простое воспроизводство рабочей силы, при этом 60% бедных (доходы которых ниже прожиточного минимума) сосредоточено на рынке труда.