О банковской реформе Барака Обамы

Аналитика
Одним из главных событий в мировой экономике начала этого года стало предложение президента США провести радикальную банковскую реформу. Она предусматривает запрет для банков напрямую участвовать в биржевой торговле, а также специальные штрафные санкции для "слишком крупных" игроков Уолл-стрит. В случае реализации этой программы банки понесут многомиллиардные убытки, однако в долгосрочной перспективе финансовую систему США ждёт оздоровление.

П. В. Захаров,

к.и.н., старший научный сотрудник отдела международных экономических исследований

Одним из главных событий в мировой экономике начала этого года стало выступление президента США Барака Обамы, предложившего радикальную программу банковской реформы. "Экономический кризис возник, когда банки и финансовые институты приняли на себя огромный риск в погоне за быстрыми прибылями и массивными бонусами", – заявил он 21 января 2010 г. в Белом доме. По словам Обамы, финансовая система до сих пор работает по тем же правилам, которые были до коллапса. 

Суть нововведений сводится к двум пунктам. Во-первых, предлагается запретить банкам владеть хедж-фондами и фондами частных инвестиций и каким-либо образом вкладывать в них деньги. Кроме того, банки будут также лишены права напрямую – от своего имени – участвовать в биржевой торговле. Они смогут выступать только в качестве представителя своих клиентов. 

По сути, мы имеем дело с попыткой отделить инвестиционный банкинг (несущий наибольшие риски) от более консервативного коммерческого. Президент действует в духе закона Гласса – Стигалла от 1933 г., принятого во времена Великой депрессии. Закон этот был отменён в 1999 г. при Билле Клинтоне, когда многим казалось, что экономический рост будет длиться бесконечно, а все серьёзные кризисы остались в прошлом. Впоследствии выяснилось, что отмена этого ограничителя имела дестабилизирующие последствия для финансовой системы США. 

Однако в предложенном Обамой варианте речь не идёт о полном возврате к этому закону. Банки смогут продолжать оказывать инвестиционные и брокерские услуги своим клиентам – они не смогут только торговать от своего имени. Самая конкретная задача данной меры, как объяснил сам Обама, – запретить банкирам играть на бирже теми деньгами, которые они получили от налогоплательщика в рамках многочисленных госпрограмм поддержки финансового сектора.

В более широком смысле целью разделения инвестиционного и розничного банкинга является защита рядовых потребителей и частных компаний, пользующихся услугами банков, от спекулятивных перепадов на фондовых и сырьевых биржах, а также рискованных шагов, которые банкиры порой там совершают. По сути, это страхование финансовой системы от рисков, связанных с рыночными спекуляциями. В случае, если какой-либо инвестиционный банк обанкротится, то последствия не станут катастрофой для всей финансовой системы страны. 


Слишком большие банки


Второй пункт реформы сформулирован весьма туманно. По словам Обамы, финансовая система не должна состоять из нескольких крупных фирм: "Это плохо для потребителей и плохо для экономики". Администрация намерена принять меры против концентрации банковского бизнеса в руках немногих гигантов-монополистов.  Для этого предлагается ограничить долю присутствия банков на рынках. Эти ограничения должны побороть психологию колоссов финансового сектора, уверенных в том, что правительство не даст им обанкротится, какую бы рискованную деятельность они не вели – просто потому, что их крушение поставит под угрозу всю финсистему.  Поясним, что в результате серии слияний и поглощений на Уолл-стрит образовалась "большая четвёрка" банков, представляющие собой гигантские финансовые империи. Они предлагают своим клиентам весь спектр банковских услуг – кредитование, вклады, брокерские услуги и страхование. Среди них – JPMorgan Chase, Citigroup, Bank of America и Wells Fargo. В настоящее время им принадлежит около трети всего рынка банковских услуг в США. Кроме того, к числу "слишком больших, чтобы обанкротится" финансовых институтов относят бывшие инвестбанки Goldman Sachs и Morgan Stanley. Правительство планирует обложить крупнейших игроков банковского сектора специальным штрафным налогом. За последующие 10 лет общая сумма сбора должна составить 90 млрд дол. Примерно 60 % этой суммы должны заплатить 10 крупнейших финансовых компаний Уолл-стрит. По замыслу Обамы, эти штрафные санкции должны компенсировать налогоплательщикам затраты, понесённые в ходе спасения банковской системы США.  Президент громогласно пообещал, что американские граждане больше никогда не будут в заложниках у банка, "слишком большого, чтобы обанкротится". Но вот каким образом это будет достигнуто, он не конкретизировал. 


Повторение пройденного


Помимо выдвижения новых тезисов, Обама подтвердил свою приверженность объявленным ранее элементам финансовой реформы. Правительство собирается закрыть "дыры" в законодательстве, позволявшие крупным финансовым фирмам бесконтрольно торговать рисковыми продуктами – кредит-дефолт свопами (CDS) и другими деривативами, что послужило одной из главных причин кризиса.  ФРС получит больше полномочий в регулировании банковского сектора. Планируется ужесточить требования к ликвидности и объёму собственного капитала банков. Кроме того, будет создано специальное государственное агентство по защите прав финансовых потребителей, которое должно будет следить за тем, чтобы банки не злоупотребляли своим положением по отношению к простым гражданам.  Все эти идеи уже приняли форму законопроектов и в настоящее время находятся на обсуждении в сенате США.

 

Надо делиться


Для стороннего наблюдателя предложения Обамы могут показаться неожиданными и слишком радикальными. Однако вопрос банковской реформы обсуждается в США как минимум с осени 2008 г. После коллапса инвестиционного банка Lehman Brothers не только эксперты, но и представители правящих кругов заговорили о необходимости наведения порядка на Уолл-стрит, который, заигравшись в свои рискованные спекуляции с сомнительными активами, поставил под угрозу стабильность всей экономики США, а через неё – и мировой экономики. Поэтому сегодня речь идёт не о необходимости самой реформы, а о степени её глубины.  В частности, с идеей обложить крупнейшие банки специальным сбором ещё летом прошлого года выступила глава Федеральной корпорации по страхованию вкладов (FDIC – аналог российского Агентства по страхованию вкладов) Шейла Бэр. Она предложила штрафовать за банковскую деятельность, напрямую не связанную с рыночным кредитованием – то есть биржевые операции. Полученные средства предполагалось направить в специальный фонд, который бы обеспечивал страховку на случай банкротства одного из крупнейших банков. В этом случае правительству не пришлось бы спасать банки за счёт средств налогоплательщика.  Мера, предложенная Бэр, в несколько видоизмененном виде вошла в законопроект о финансовой реформе, одобренный нижней палатой Конгресса – Палатой представителей – в декабре 2009 г. Однако затем законопроект увяз в недрах Сената, где республиканцы теперь располагают 41 из 100 голосов, что достаточно для блокирования неугодных им решений. И хотя из речи Обамы неясно, будет ли создан специальный страховой фонд или же деньги будут поступать непосредственно в госказну, речь явно идёт о внедрении похожей схемы – иначе сложно объяснить, благодаря чему американские граждане больше не будут "в заложниках у банка".  Что касается идеи отделить инвестиционную банковскую деятельность от коммерческого кредитования, то её подсказал Обаме председатель Консультативного совета по экономическому восстановлению при президенте США – бывший глава ФРС Пол Волкер (в ходе выступления он стоял за спиной президента). Волкер долгое время находился в тени предпринимаемых администрацией реформ. Между тем он пользуется большим уважением Обамы, и поэтому выступление 21 января можно рассматривать не только как реверанс в сторону этого признанного экономического гуру, но и тех представителей финансовой элиты, которые разделяют те же взгляды. В то же время это означает поражение сторонников более умеренного варианта финансовой реформы в администрации Обамы, и прежде всего главы Минфина Тимоти Гейтнера, который ранее заявлял, что возвращаться к закону Гласса – Стигалла нет необходимости. 

Не ждали


И все же выступление Обамы с предложением о проведении программы реформ, заметно отличающейся от предыдущей умеренной версии, оказалось неожиданным для многих наблюдателей, поскольку период "выдвижения идей" новой администрации уже закончился, и она сосредоточилась на их реализации, продвигая соответствующие законопроекты через Конгресс. Теперь же выясняется, что Обама ещё не исчерпал запас новаций, что, на наш взгляд, связано с попыткой остановить падение популярности президента среди американских избирателей. Биржевые котировки отреагировали падением. По итогам дня индекс S&P 500, отражающий положение финансового сектора, снизился на 2,2 %. Наибольшее падение было отмечено у крупных банков: Bank of America (на 3,9 %), Citigroup (на 3,5 %), Goldman Sachs (на 2,9 %). Ситуация в Америке потянула за собой вниз и мировой рынок – глобальный индекс MSCI снижался в течение 6 дней. Правда, здесь сказалось не только выступление Обамы, но и данные о постепенном сворачивании антикризисных мер в США, Китае, Бразилии и ряде других стран. Недоумевали и сами банкиры. Ведь по итогам 4 квартала 2009 г. банки продемонстрировали неплохие показатели. Например, JPMorgan получил чистую прибыль в размере 3,3 млрд дол. (по сравнению с 702 млн дол. в предыдущем году), по итогам года – 11,73 млрд дол. Goldman Sachs и вовсе продемонстрировал рекордную прибыль в размере 4,8 млрд дол. за квартал и 13,4 млрд дол. по итогам года.  Руководителям банков стало казаться, что худшие времена миновали, а посему в дальнейших реформах нет необходимости. Многие решили, что можно вновь вернуться к "бизнесу по-старому". Однако, полученные в четвёртом квартале прибыли, парадоксальным образом, свидетельствуют о том, что в секторе вновь стали накапливаться проблемы. Банки стали принимать на себя большие риски, вкладывая деньги в инвестиции на фондовых и сырьевых рынках, в то время как кредитные подразделения по-прежнему остаются убыточными. Характерно положение Citigroup, который, стремясь поскорее вернуть полученные от правительства 20 млрд дол. (и тем самым получить право на выплату высоких бонусов), показал по итогам квартала убытки в размере 7,57 млрд дол. Да и JPMorgan оказался в прибыли благодаря удачным инвестициям на бирже, в то время как розничное отделение работало в минус. Операции по потребительскому кредитованию принесли банку убыток в 1,4 млрд дол., а операции по обслуживанию кредитных карт – 300 млн дол. Сейчас свои основные доходы банки зарабатывают на биржевых спекуляциях. Причём вкладывают в них в том числе и средства, полученные в рамках различных правительственных программ поддержки финсектора. Между тем до простых граждан, а также до малого и среднего бизнеса, эффект от этих многомиллиардных программ не доходит – потребители сетуют, что кредит стал недоступен. Соответственно, возникает препятствие для дальнейшего экономического роста.  По замыслу администрации, данная реформа вынудит банки перенаправить средства с биржевых площадок на кредитование реального сектора – что и должно являться основной задачей банков. К тому же Обама вновь решил напомнить о том, что ещё далеко не всё сделано для преодоления последствий кризиса и избежания подобного сценария в будущем. 


Обама "убивает" Уолл-стрит


Реакция экспертного сообщества и СМИ на инициативу президента была неоднозначной. Газета "Wall Street Journal" (как следует из её названия, связанная с интересами крупных финансовых компаний) ответила на выступление Обамы паническими заголовками в духе "Убивая Уолл-стрит, Обама убивает Америку" (статья от 21 января).  Критически по отношению к мероприятиям Обамы высказались и британские издания, представляющие интересы бизнеса – Economist и Financial Times. По мнению выступающих с их страниц аналитиков, причины нынешнего кризиса коренятся не в отмене закона Гласса – Стигалла. Достаточно обратить внимание на то, что основными жертвами банковского коллапса стали не столько банки, сочетающие в своём бизнесе кредитный и инвестиционный компоненты (как, например, Citigroup и Bank of America) – а преимущественно "чистые" инвестбанки, не работающие со вкладчиками – как, например, Lehman Brothers и Merril Lynch, а также "чистые" розничные банки, не имеющие инвестподразделений – Washington Mutual и Wachovia. Критики обвиняют президента в "популизме" и попытке сделать банкиров "мальчиками для битья". Действительно, шаги Белого дома имеют явно выраженную электоральную подоплёку. Об этом говорит квазипопулистская риторика ("безответственные банкиры") в духе кампании 2008 г., к которой прибег Обама в ходе своего выступления 21 января. Для простых американцев рекордные прибыли банков и выплачиваемые по итогам года многомиллионные бонусы менеджменту – красная тряпка, особенно на фоне того, что крупнейшие игроки Уолл-стрит были спасены от банкротства миллиардами налогоплательщиков. Среди американских избирателей растёт недовольство текущим экономическим положением, высокой безработицей и снижением уровня жизни. Рейтинг президента упал ниже 50 процентов. Между тем в ноябре этого года предстоят промежуточные выборы в Конгресс. Поэтому своим эмоциональным выступлением Обама вновь напоминает о том, кто является истинным виновником кризиса, и возлагает вину на "жадных" и "безответственных" банкиров Уолл-стрит.  Заметим, что среди самих банкиров не нашлось ни одного желающего выступить с открытой критикой президента. За всех пришлось отдуваться британскому коллеге, главе Barclays, – Бобу Даймонду, который заявил о том, что сокращение размеров банков – это не путь для решения экономических проблем.  Большинство экспертов отреагировали на планы Обамы сдержанно-скептически. Так, профессора Нью-Йоркского университета Вирал Ачария и Мэтью Ричардсон в статье, опубликованной в "Financial Times" от 22 января, называют попытки отделить коммерческий банкинг от биржевой торговли "шагом в правильном направлении", но при этом добавляют, что это только первый шаг, который нужно сделать для решения проблемы "слишком больших, чтобы обанкротится" финансовых институтов. Вместе с тем экономисты негативно оценивают предложение ограничить размеры крупных банков, отметив, что оно возникло у администрации по политическим мотивам.  В ряду осторожных скептиков оказался и министр финансов РФ Алексей Кудрин, назвавший меры Обамы "в целом разумными", однако при этом "слишком радикальными" для распространения по всему миру.  В поддержку реформы выступили известный американский экономист Нуриэль Рубини и мультимиллиардер Джордж Сорос. "Если законодательство будет принято, это определённо будет означать конец того Goldman Sachs, который мы знали", – отметил финансист. Мероприятия Обамы одобрили глава Банка Англии Мервин Кинг и Европейского ЦБ Жан-Клод Трише. Как заявил он на прошедшем недавно Давосском форуме, только благодаря огромной господдержке и мерам, принятым центральными банками по всему миру, удалось избежать новой Великой депрессии: "Мы должны улучшить всё, включая риск-менеджмент банков и их поведение", – отметил он. Реформу также поддержали власти Франции и, в меньшей степени, Германии. В правительстве Великобритании в основном звучали критические голоса, однако оппозиционные консерваторы высказались "за". 


Удар по банкам


Предлагаемые мероприятия, если они будут реализованы, в ближайшей перспективе могут стать серьёзным ударом по интересам крупнейших игроков банковского рынка. Они понесут многомиллиардные потери как в виде прямых штрафов в пользу государства, так и косвенно – в виде оттока инвестиций, ухода части клиентов, недополученной прибыли. По оценке JPMorgan, полная реализация финансовой программы Обамы будет стоить банку 4,5 млрд дол. чистой прибыли. Немалые средства предстоит потратить и на реорганизацию, вызванную необходимостью выделить из корпоративной структуры банков хедж-фонды и подразделения, занимающиеся инвестиционным банкингом.  С другой стороны, сама по себе реорганизация не является такой уж катастрофой. Например, Citigroup в 2009 г. провёл разделение своего бизнеса на две структуры – Citicorp и Citi Holdings. В последний вошли рискованные активы банка. Но это не пошатнуло позиции мирового гиганта на рынке. Правда, на сей раз администрация, похоже, готова требовать более решительных преобразований – "запрещённые" подразделения придётся продать или закрыть.  Пострадавшими от планируемой реформы станут и хедж-фонды – точнее те из них, кто аффилирован с банками либо имеет значительные банковские инвестиции (по некоторым оценкам, общий объём этих инвестиций достигает 1 трлн дол.). Часть хедж-фондов, вероятно, прекратит своё существование. Однако остальные получат выигрыш за счёт ослабления своих традиционных конкурентов – банков, а также оттока у них части клиентов. Не стоит забывать, что сами хедж-фонды сейчас находятся под ударом: введение более жёсткого регулирования их деятельности является одним из параметров финансовой реформы Обамы. Результатом проводимых мер, по-видимому, может стать и определённое бегство капитала из Америки, которая в последнее время стала меньше напоминать рай для богатых и где постоянно ужесточается борьба с уклонением от налогов. Кто займёт это почётное место? На него могла бы претендовать Великобритания, но там тоже ужесточают регулирование хедж-фондов и вводят 50-процентный налог на бонусы банкиров.  Наибольший выигрыш от ослабления ведущих американских банков могли бы получить их прямые европейские конкуренты – британский Barclays, французский Societe Generale, швейцарский UBS и др. Однако есть серьёзные основания полагать, что в случае реализации радикальной банковской реформы в США американцы будут требовать принятия аналогичных мер от своих европейских партнёров. И у них имеется достаточно рычагов воздействия. Даже гордых швейцарцев из UBS, как оказалось, можно прижать к ногтю, заставив выдать информацию о своих клиентах, уклоняющихся от налогов. Тем более, что значительная часть европейцев уже сейчас готова поддержать план Обамы.  Что же касается российских банков, они пока слишком слабы, чтобы воспользоваться открывающимися возможностями. Китайские конкуренты выглядят мощнее, но они пока не претендуют на те секторы бизнеса, которые будут затронуты реформой. К тому же в Китае действует более жёсткое финансовое регулирование, чем в США.  Остаются японские банки. Парадоксально, но сами Штаты вынудили Японию в 90-е гг. отказаться от деления банков на инвестиционные и розничные. И сейчас ничто не мешает убедить их в обратном – обе страны объединяют тесные экономические и политические связи.  Таким образом, едва ли реформа Обамы приведёт к серьёзному перераспределению сил в мировой банковской системе. Крупнейшие игроки Уолл-стрит, конечно, могут потерять одну или две строчки в мировых рейтингах капитализации и величины активов, однако они не перестанут быть лидерами и не перестанут определять мировую финансовую погоду. Меры Обамы направлены только на ограничение дальнейшего роста банков, но они вовсе не означают, что эти банки станут меньше и слабее, если не считать потерю аффилированных с ними хедж-фондов и фондов частных инвестиций.


Отобрать деньги у спекулянтов


Хотя в краткосрочной перспективе американские банки могут испытать неудобства, однако, как полагают некоторые аналитики, в долгосрочной перспективе реформа несёт благо для Америки. Она направлена на общее оздоровление финансовой системы США и восстановление доверия инвесторов к американским активам, которое было основательно подорвано серией корпоративных скандалов, начиная с Enron в 2001 г. и заканчивая Lehman Brothers в 2008-м (который, напомним, до последнего издыхания сохранял высший рейтинг надежности (ААА) по версии рейтинговых агентств). Реформа повысит привлекательность вложений в американские активы, особенно на фоне предстоящего повышения учётной ставки ФРС.  Меры Обамы также являются, безусловно, ударом по биржевым спекулянтам. В связи с этим они затрагивают и ситуацию в российской экономике. Весьма вероятно, что на период реорганизации американских банков нас ожидает отток иностранного капитала и снижение цен на нефть: спекулянты будут распродавать акции и скупать доллары – как это было осенью 2008 г. (хотя, конечно, в меньшем масштабе). Правда, в дальнейшем притоки и оттоки "горячих" денег должны стать несколько менее хаотичными. России придётся в меньшей степени полагаться на зарубежных портфельных инвесторов и готовиться к временам, когда в США и других странах будут свёрнуты программы господдержки финансового сектора. Кроме того, для нас важно избежать повторения тех ошибок в области банковского регулирования, которые были допущены американцами. 


Миссия невыполнима


Провести в жизнь реформу Обамы будет крайне непросто – он и сам это признает. По словам президента, против его "здравых" предложений бьётся целая "армия" лоббистов с Уолл-стрит. "Если эти ребята хотят драки, то я готов", – предостерёг хозяин Белого дома. Он обвинил своих противников в той самой "безответственности", которая и делает реформу необходимой. (Достаточно посмотреть, с каким упорным сопротивлением сталкивается в Сенате законопроект о реформе здравоохранения. А ведь здесь за действиями Белого дома стоит широкая поддержка общественного мнения – прессы, экспертного сообщества и большинства простых избирателей. А за сопротивлением сенаторов – страховое лобби – несколько менее мощное, чем банковское.) Со своей стороны, банковское лобби сделает всё возможное, чтобы не пропустить невыгодные для Уолл-стрит решения. Вокруг каждого из пунктов развернётся упорная борьба, и в итоге предложения Обамы будут максимально выхолощены. Шансы, что документ будет принят в том виде, как это было объявлено президентом, сейчас крайне малы.  С другой стороны, может быть, президент и не надеется провести всю свою программу в жизнь, а выступление 21 января является лишь попыткой припугнуть оппонентов и подтолкнуть их к более "конструктивному" диалогу на базе тех предложений, что уже дебатируются в Конгрессе.  Как бы то ни было, официально Белый дом выражает надежду, что его план реформы пройдёт все процедуры утверждения в парламенте до конца 2010 г. Полностью отказаться от объявленных ранее преобразований для Обамы означает потерять лицо в глазах избирателей, крайне недовольных поведением "жирных котов" Уолл-стрит, и смириться с тем, что ситуацией будут "рулить" кучка ведущих финансовых компаний.