Разрабатывается система стратегического планирования в Российской Федерации

Аналитика
Устойчивое развитие России требует чёткого понимания целей и задач, стоящих перед страной, а также путей их реализации

В значительной степени решению данной проблемы будет способствовать разрабатываемая в настоящее время в Российской Федерации система стратегического планирования.

Решение о создании такой системы принято весной 2009 года, когда Президентом России был подписан Указ «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации», а также утверждена Стратегия национальной безопасности России до 2020 года. Естественно, эти документы являются взаимосвязанными.

Одной из основных составляющих процесса стратегического планирования национальной безопасности Российской Федерации является создание четкой и эффективной системы целеполагания, позволяющей определенно и надежно сформировать цели и интересы страны в той или иной сфере (экономика, оборона, международные отношения и др.) с учетом целей и интересов других субъектов мировой политики. Не случайно определение целей и интересов Российской Федерации является обязательным требованием при разработке основных документов стратегического планирования, таких как Концепции, Доктрины, Стратегии.

Формирование системы целеполагания, основанное на построении так называемых деревьев целей, является весьма полезным в стратегическом планировании, в частности, по следующим причинам:

  1. Количественная экспертная оценка важности элементов дерева целей позволит определить как приоритеты самой Российской Федерации, так и приоритеты в политике рассматриваемых стран (касающиеся их отношений с Россией).
  2. «Привязка» к дереву целей возможных сценариев развития двусторонних или многосторонних отношений может оказать существенную помощь при выработке наиболее вероятных прогнозов динамики этих отношений.
  3. Анализ возможных стратегий поведения рассматриваемой страны (или организации, например НАТО) с точки зрения их соответствия целям данного государства (организации) позволит определить его наиболее вероятную стратегию в отношениях с РФ.

В качестве примера на рис. 1 представлено иллюстративное и, соответственно, достаточно упрощенное  дерево целей России в отношениях с Японией в контексте так называемой «проблемы Южнокурильских островов».

Подчеркнем, что даже без проведения количественного анализа деревьев целей и их «привязки» к возможным сценариям развития ситуации или стратегиям поведения сторон наличие достаточно полной базы данных иерархических целевых структур ведущих субъектов мировой политики, на наш взгляд, важно для анализа и оценки критериев и показателей национальной безопасности Российской Федерации. Действительно, представление целей в виде четкой и детальной структуры значительно упростит аналитическую работу. Сравнение целевых структур различных субъектов внешнеполитической деятельности может помочь в прогнозировании кризисных ситуаций и конфликтов. Наконец, отслеживание изменения во времени целевых структур (путем периодического обновления соответствующих баз данных) даст возможность анализировать динамику изменения системы международных отношений.

Следует отметить, что для эффективной работы системы стратегического планирования национальной безопасности (в частности, для построения деревьев целей) необходимо, на наш взгляд, создание системы сбора, обработки и анализа экспертной информации. Причем сами экспертные процедуры должны быть достаточно четко прописаны и в максимально возможной степени формализованы в целях исключения работы экспертов по принципу «высказываюсь не о том, что требуется, а о том, о чем хочу».

Рис. 1

Приведем следующий пример. Если перед экспертами поставлена задача высказать свои соображения об основных субъектах международных отношений (государственных и негосударственных), существенно влияющих в рассматриваемый период на национальную безопасность России, то «на выходе» может быть получен достаточно большой объем разнородной информации, представленной в произвольной форме. Это существенно затруднит обобщение полученных результатов с целью выделения наиболее приоритетных для России государств и негосударственных игроков, поскольку в высказываниях некоторых экспертов могут отсутствовать сравнительные оценки субъектов международных отношений, а ряд экспертов могут вообще указать лишь одного из игроков (например США), не отразив в своих оценках других значимых субъектов, и т.д.

Если же перед экспертами будет поставлена задача представить, к примеру, список из десяти стран и негосударственных игроков, ранжированный по степени их влияния на национальную безопасность РФ, то в данном случае станет возможным проведение формализованного анализа. Он может включать в себя оценку согласованности экспертной информации, определение государств, вызывающих наибольшие расхождения в экспертных оценках, проведение (при необходимости) дополнительных опросов, направленных на снятие экспертных противоречий и, в конечном итоге, получение обобщенного ранжированного списка субъектов международных отношений, максимально влияющих на национальную безопасность Российской Федерации.

При этом обобщенный ранжированный список может, например, послужить основанием для экспертного формирования структуры целей наиболее приоритетных субъектов международных отношений (лидеров списка). Результатом этого этапа экспертизы и будут рассмотренные выше деревья целей основных игроков, представляющие собой детальное и формализованное описание интересов тех или иных государственных/негосударственных субъектов, влияющих на национальную безопасность Российской Федерации

Таким образом, в системе стратегического планирования весьма важной является эффективная организация и методологическая поддержка работы экспертов а также комплексирование экспертных методов и методов моделирования.

В этой связи представляется актуальной задача формирования базы данных по экспертам в области международных отношений и национальной безопасности Российской Федерации. Наличие такой базы данных позволило бы обеспечить привлечение наиболее квалифицированных и компетентных экспертов к решению различных задач в сфере национальной безопасности России.

При этом существенное внимание следует обратить на проведение так называемых дистанционных или сетевых экспертиз. Существующие системы связи позволяют в настоящее время организовать качественное взаимодействие между экспертами, несмотря на их существенную географическую удаленность друг от друга. Использование сети Интернет и Web–технологий может помочь формированию сетевых экспертных сообществ в различных областях профессиональной деятельности. При условии решения задач информационной безопасности и защиты компьютерных сетей от несанкционированного доступа организация подобного сетевого экспертного сообщества в области проблем международных отношений и национальной безопасности могла бы оказаться, на наш взгляд, весьма плодотворной.

Не следует также забывать о такой традиционной форме экспертного опроса, как анкетирование. В РИСИ в течение последних лет регулярно проводятся экспертные опросы в форме анкетирования по актуальным проблемам международных отношений и национальной безопасности Российской Федерации. Опыт показывает, что результаты таких опросов могут оказать существенную помощь в стратегическом планировании.

Рассмотренный инструментарий стратегического планирования базируется на технологиях построения деревьев целей и экспертных оценок. Разумеется, ими далеко не исчерпывается тот аппарат, который может быть использован в стратегическом планировании. Достаточно вспомнить методы игрового и когнитивного моделирования, методы многокритериального анализа, различные технологии прогнозных исследований (Форсайт, дельфийские методики, метод прогнозного графа и др.), сценарный анализ и т.д.

В то же время следует отметить, что при всей важности методов и технологий обработки информации, в том числе и математических методов, они играют вторичную роль по сравнению с правильной постановкой задачи, ее содержательным описанием и корректным определением взаимосвязей между базовыми понятиями системы стратегического планирования.

В связи с этим исключительно важным при подготовке документов стратегического планирования представляется текущее состояние Перечня документов стратегического планирования. В настоящее время далеко не во всех сферах национальной безопасности Российской Федерации разработаны и введены в действие соответствующие документы стратегического планирования. Поэтому необходимо четкое представление о том, какие документы стратегического планирования и в каких сферах национальной безопасности разработаны и введены в действие в настоящий момент и какова сравнительная приоритетность этих сфер (см. таблицу).

Подобная структуризация может, на наш взгляд, оказать  существенную помощь в организации процесса стратегического планирования и, в частности, в подготовке Директивы Президента Российской Федерации по стратегическому планированию в Российской Федерации.

Действительно, если в тех или иных сферах национальной безопасности, имеющих высокую степень приоритетности, документы стратегического планирования не разработаны, это может являться основанием для подготовки соответствующей Директивы.

Таблица 1

Кроме того, такая структуризация позволит определить те сферы национальной безопасности, для которых характерна недостаточная обоснованность разработанных документов стратегического планирования.

Например, если для какой-либо сферы национальной безопасности разработана и введена в действие Стратегия национальной безопасности в данной сфере (определяющая пути достижения поставленных целей), но не разработана Концепция или Доктрина (определяющие эти самые цели), то подобное логическое противоречие может являться основанием для подготовки Директивы о разработке соответствующей Концепции или Доктрины.

Перечень критериев и показателей национальной безопасности Российской Федерации также должен использоваться для принятия решений по подготовке соответствующих Директив. А именно, если для какой-либо сферы национальной безопасности документы стратегического планирования разработаны и введены в действие, но относящиеся к данной сфере критерии и показатели национальной безопасности имеют значения, не соответствующие «нормативным», то подобная ситуация может являться основанием для подготовки Директивы об уточнении тех или иных документов стратегического планирования (Концепции, Доктрины, Стратегии и др.), естественно, с учетом их приоритетности.

Следует отметить, что сравнительная приоритетность различных сфер национальной безопасности в существенной степени может повлиять на первоочередность подготовки проектов Директив. Поэтому для обоснованного определения приоритетности этих сфер и (при необходимости) ее корректировки необходима разработка соответствующих экспертных технологий. Эти технологии должны быть включены в систему экспертной поддержки и обоснования проектов Директив Президента по стратегическому планированию.

Еще одним важнейшим элементом стратегического планирования является разработка государственных прогнозов устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности страны.

Надежный и обоснованный прогноз позволяет обеспечить эффективное решение задач стратегического планирования и управления и, наоборот, ошибки на этапе прогнозирования могут привести не только к необоснованному росту затрат по реализации целевых программ развития Российской Федерации, но и к ошибкам в выборе стратегии развития страны. Поэтому методологическое и организационное обеспечение системы государственного прогнозирования представляется исключительно важной проблемой.

Многообразие форм и методов прогнозирования ставит задачу выбора оптимальных для различных сфер и областей технологий прогнозных исследований. Например, в сфере экономики достаточно эффективными являются методы статистического и эконометрического прогнозирования и экстраполяция временных рядов, что объясняется наличием большого объема статистических данных.

Однако в других сферах, в частности, в области международных отношений и национальной безопасности, применение указанных методов зачастую оказывается затруднительным вследствие того, что здесь существенное значение приобретают факторы, которые крайне сложно описать значимыми количественными параметрами. Соответственно, в этих областях необходимо искать другие пути решения задач прогнозирования.

Опыт Российского института стратегических исследований показал, что к технологиям, которые, на наш взгляд, могут достаточно эффективно применяться в прогнозных исследованиях международных отношений (в том числе в прогнозировании кризисов и конфликтов) и национальной безопасности России относятся, в частности, технологии построения и анализа деревьев целей, игровое моделирование, когнитивное моделирование, базы данных по кризисам и конфликтам.

В РИСИ указанные технологии применялись, в частности, для анализа и прогноза развития ситуации в Косово, Ираке, Афганистане, Иране, определения прогнозных оценок угроз безопасности России в военной сфере, для прогнозирования возможных стратегий НАТО на постсоветском пространстве и др. и показали свою достаточную эффективность.

В заключение отметим, что в настоящее время разработан целый ряд программных средств (как отечественных, так и зарубежных), реализующих различные методы моделирования, планирования и прогнозирования, в частности – когнитивного моделирования (системы Ithink, Компас, Канва и др.) и технологий построения и анализа деревьев целей (Expert Choice, Criterium Decision Plus и др.). Их интеграция с системами сбора и обработки экспертной информации, а также другими методами (например, статистическими) позволит, на наш  взгляд, приступить к разработке интегрированной системы стратегического планирования национальной безопасности Российской Федерации.