Российско-украинское приграничное сотрудничество: политико-институциональный аспект

Аналитика
Доклад сотрудника ЧКРИАЦ РИСИ, доцента ЮФУ, А.В. Аверьянова

Миф о постмодернистском обществе, где можно ничего не производить, кроме услуг, окончательно рухнул с началом мирового экономического кризиса в 2008 г. Наиболее развитые государства, олицетворявшие собой постиндустриальное общество, объявили о необходимости реиндустриализации. Данная задача как никогда является актуальной для современной России и Украины. За прошедшее двадцатилетие реальный сектор экономики двух стран понёс значительные потери. Несмотря на внушительные показатели ВВП РФ (6-е место в мире) основную долю в её структуре занимает торговля (почти 30%). По абсолютному размеру добавленной стоимости в обрабатывающих отраслях Россия занимает лишь 17-е место в мире. [1] Аналогичная проблема характерна и для современной Украины (37 место по показателю ВВП). Ситуация усугубляется вследствие фактически начавшейся рецессии в экономике после многолетнего периода экономического роста. Обеспечение экономического роста в наших странах обуславливает необходимость восстановления промышленного потенциала, способного решить как макроэкономические задачи (устойчивый рост экономики, рост ВВП и др.), так и социальные проблемы (безработица, преступность и др.).

Одним из ресурсов реализации совместного экономического потенциала выступает зона российско-украинского приграничного сотрудничества. С распадом Советского Союза и образованием независимых России и Украины возникло множество проблем, обусловленных нарушением складывающихся столетиями хозяйственных, социальных и гуманитарных связей, разрушением транспортной инфраструктуры. В связи с этим актуализировалась задача выстраивания эффективного российско-украинского сотрудничества, прежде всего на региональном уровне. Россия и Украина имеют почти 2,3 тыс. км общей границы. Причём украинское приграничье представляет собой наиболее развитые с экономической точки зрения регионы Украины. На долю Донецкой области приходится 20% всего промышленного производства на Украине, на долю Луганской области – 8,4% (3-место). Кроме того, в Луганской области добывается почти 35% всего украинского угля, производится до 15% всей украинской стали и чугуна. [2] С российской стороны границы представлены одни из наиболее динамично развивающихся регионов РФ не занятых в сырьевом секторе. Ростовская область является ведущим регионом на юге России в сфере промышленного производства (доля обрабатывающего производства превышает 80%), Белгородская область в социально-экономическом плане представляет собой один из самых благополучных регионов в европейской части России. Высок потенциал совместного сотрудничества у таких регионов как Воронежская, Курская, Брянская области. Краснодарский  край – наиболее динамично развивающийся регион на юге РФ, является потенциальным регионом-партнёром в рамках формализованного российско-украинского приграничного сотрудничества.

Институциализация российско-украинского сотрудничества, в том числе на приграничном уровне, позволяет более эффективно взаимодействовать регионам по обе стороны границы. На современном этапе основными формами и институтами межрегионального и приграничного сотрудничества между Украиной и РФ являются:

-                   двухстороннее сотрудничество в рамках Подкомиссии по межрегиональному и приграничному сотрудничеству Комитета по вопросам экономического сотрудничества Украинско-Российской межгосударственной комиссии;

-                   мероприятия международного характера (форумы, встречи, консультации) с участием представителей центральных и региональных органов власти, местного самоуправления, деловых и научных кругов Украины и РФ;

-                   трансграничное сотрудничество в формате еврорегионов, считающееся наиболее перспективным инструментом российско-украинского приграничного сотрудничества.

Традиционно на характер и динамику российско-украинского сотрудничества, в частности в приграничной зоне, доминирующее влияние оказывает политический фактор, в том числе на самом высоком уровне. Данная особенность российско-украинских отношений имеет свои положительные и негативные черты. С одной стороны, многие актуальные и наболевшие проблемы можно решить волевым решением за небольшой отрезок времени. Так, новый толчок приграничному сотрудничеству дала встреча Президентов Украины и России с руководителями приграничных регионов 21 апреля 2010 года в Харькове. Ее главными итогами стали договоренности об активизации взаимодействия в политической, экономической, военно-технической, гуманитарной сферах, прежде всего по урегулированию проблемных вопросов приграничного сотрудничества, Азово-Керченской проблематике, базирования Черноморского флота РФ. Важным этапом в процессе  взаимодействия регионов Украины и РФ стала организация ежегодных украинско-российских межрегиональных экономических форумов под патронатом Президентов Украины и РФ. Их особенность состоит в привлечении к совместной деятельности не только приграничных, но и других регионов обеих стран. 4 октября 2010 года в Геленджике (Краснодарский край, РФ) состоялся Первый Украинско-Российский межрегиональный экономический форум, а 18 октября 2011 года в Донецке (Украина) - Второй Украинско-Российский межрегиональный экономический форум «Научно-техническое сотрудничество регионов и межрегиональная производственная кооперация». [3] Участниками обоих мероприятий, состоявшихся под председательством глав двух государств, стали представители центральных органов исполнительной власти, руководители регионов Украины и РФ, а также представители деловых кругов, заинтересованные в дальнейшем укреплении межхозяйственных и межкультурных связей. Это свидетельствует о высокой значимости политического фактора в рамках выстраивания и оптимизации российско-украинского приграничного сотрудничества.

По итогам работы этих форумов был подписан ряд важных документов, направленных на повышение прозрачности границ и сближение регионов, создание максимально комфортных условий для ведения торговли, в том числе реализации инфраструктурных проектов, оказание содействия в усилении взаимодействия в сфере образования, здравоохранения, информационных технологий, энергетики и агропромышленного комплекса. Одним из таких документов, направленных, прежде всего, на обеспечение потребностей граждан в быстром и комфортном пересечении границ, стало Межправительственное соглашение о порядке пересечения украинско-российской государственной границы жителями приграничных регионов Украины и Российской Федерации, предусматривающее упрощение этой процедуры. Оно касается жителей Крыма, Донецкой, Луганской, Сумской, Харьковской, Черниговской областей Украины и Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Ростовской областей, Краснодарского края России. Реализация Соглашения позволяет жителям приграничных регионов одной страны находиться на приграничных территориях другой без регистрации и заполнения миграционной карты на период до 90 дней с момента въезда.

С другой стороны, время от времени возникающие между РФ и Украиной периоды охлаждения в отношениях нивелируют эффективность взаимного сотрудничества. Региональный уровень российско-украинского социально-экономического сотрудничества выглядит достаточно скромно и не имеет возможности влиять на политическую конъюнктуру.

На украинско-российской границе функционируют четыре еврорегиона: «Слобожанщина» (Харьковская область Украины и Белгородская область РФ), «Днепр» (Черниговская область Украины, Брянская область РФ и Гомельская область Белоруссии), «Ярославна» (Сумская область Украины и Курская область РФ), «Донбасс» (Луганская и Донецкая области Украины и Ростовская и Воронежская области РФ). Такой формат сотрудничества позволяет координировать совместные социально-экономические проекты на уровне региональных органов власти, а также способствует совершенствованию пограничной инфраструктуры и комплексному решению вопросов в сфере охраны окружающей среды, занятости населения. За период функционирования еврорегионов было достигнуты определённые положительные сдвиги в рамках российско-украинского приграничного сотрудничества. Выросли объёмы и расширилась структура взаимной торговли, интенсифицировались деловые контакты между представителями административных, научно-образовательных и общественно-политических структур.

Вместе с тем, существует целый комплекс проблем, в том числе на институциональном уровне, решение которых позволило бы наиболее оптимально использовать потенциал сотрудничества в рамках еврорегионов. На примере еврорегиона «Донбасс» можно отметить: отсутствие единой нормативно-правовой базы регионов-участников в контексте совместной экономической деятельности; чрезмерная представленность в координационно-исполнительных структурах еврорегиона представителей административного корпуса; одновременно низкая представленность в руководящих органах еврорегиона членов научно-образовательного и экспертного сообщества; доминирование административного фактора в реализации еврорегиональных проектов; отсутствие необходимой инициативы и активности на муниципальном уровне (чрезмерная централизация управления); низкая степень участия  муниципалитетов в работе координационно-консультативных органов еврорегиона;  нехватка квалифицированных специалистов в сфере российско-украинских отношений и др.

В данных обстоятельствах особую актуальность приобретает необходимость совершенствования институциональной и законодательной базы еврорегионов, используемых в качестве механизма укрепления российско-украинского приграничного сотрудничества.  Оптимизация деятельности консультативно-координационных органов еврорегионов и входящих в них административных, общественных, научных и бизнес-структур может стать важнейшим фактором реализации имеющегося потенциала. Представляется целесообразным активней привлекать членов научного и экспертного сообщества регионов-участников приграничного сотрудничества, в том числе в рамках институтов еврорегионов, используя потенциал ряда ведущих научно-исследовательских и образовательной центров. Создание постоянно действующих экспертных площадок может дать толчок к развитию еврорегионов, выводя их за рамки административных проектов. В данной связи к работе в координационно-исполнительных структурах еврорегионов представляется необходимым привлечение общественных организаций и СМИ. В рамках научно-образовательных учреждений регионов-участников российско-украинского сотрудничества представляется актуальной разработка и внедрение специальных курсов и направлений обучения по ключевым аспектам российско-украинских отношений. Данная мера позволит повысить компетентность специалистов, которые могли бы быть востребованы в сфере российско-украинского сотрудничества, в том числе в рамках ЕД. Ключевым фактором, сдерживающим реализацию потенциала сотрудничества, является отсутствие унифицированной законодательной базы, облегчающей процессы интеграции. Договоры и соглашения, заключенные между участниками еврорегионов, в большинстве случаев носят декларативный и рамочный характер. В этой связи целесообразно инициирование принятия законодательных актов на государственном уровне России и Украины с целью обеспечения приграничного сотрудничества, прежде всего в формате еврорегионов.

Характер приграничного сотрудничества определяется целым рядом фактором, однако ключевым выступают отношения на межгосударственном уровне, регламентируемые на уровне столиц. Колебания в развитии двухсторонних отношений ставит под угрозу потенциал и взаимовыгодный характер приграничного сотрудничества. На фоне  мирового финансово-экономического кризиса возможность придать ускорение экономикам России и Украины в рамках тесного взаимовыгодного сотрудничества представляется тем более предпочтительной.

Стремление руководства Украины к вступлению в Европейский союз и последовательные шаги к достижению этой цели нивелирует эффективность российско-украинского экономического и гуманитарного сотрудничества. Планирующееся на ноябрь 2013 г. подписание украинской стороной договора об ассоциации с ЕС автоматически блокирует многие наработанные за прошлые годы схемы совместной работы.Многие российско-украинские проекты, включая атомную энергетику, оборонно-промышленный комплекс, ракетнокосмическую, авиационную промышленность, могут быть пересмотрены в сторону их сокращения, поскольку Украина берет на себя жесткие обязательства в части выполнения европейских технических регламентов и следования европейской оборонной и внешней политики. В данных условиях перспективы развития еврорегионов и других совместных приграничных социально-экономических проектов могут быть нивелированы.

Таким образом, на сегодняшний день перспективы российско-украинского приграничного сотрудничества по-прежнему лежат в политической плоскости и в значительной степени определяются характером взаимоотношений Москвы и Киева. Межрегиональный уровень российско-украинского сотрудничества носит соподчинённый характер и во многом зависит от политической конъюнктуры. В данной связи необходимо совершенствовать институциональные связи и повышать статус приграничных регионов в рамках российско-украинского сотрудничества. Успешность реализации совместных проектов на межрегиональном уровне в перспективе должна стать определяющим фактором в российско-украинских отношениях. 

Список литературы

  1. Эксперт. 2013 г. №30-31
  2. Стратегия социально-экономического развития еврорегиона «Донбасс» на период до 2020 г.
  3. Краткие итоги I Российско-Украинского межрегионального экономического форума