О бюджетном процессе в США

Аналитика
Президент США представил Конгрессу проект федерального бюджета на 2014 г.

10 апреля 2013 г. президент США Б. Обама представил Конгрессу проект федерального бюджета на 2014 г.

Фискальная политика США является ареной долгого и упорного противостояния между правящей Демократической партией и оппозиционной Республиканской партией. Демократы контролируют Белый дом и верхнюю палату Конгресса США – Сенат, тогда как республиканцы – нижнюю – Палату представителей. Поскольку для принятия законодательных решений необходимо согласие обеих палат, в американском парламенте на всем протяжении правления Б.Обамы (с 2009 г.) все время шли столкновения по бюджетным вопросам.

Последний официальный бюджет был принят на 2010 фин.г. После того, как в том же году большинство в Палате представителей перешло к республиканцам, нормальный бюджетный процесс оказался фактически парализован. В последующие годы бюджетные расходы осуществлялись путем продления имеющихся законов плюс был принят ряд новых законодательных актов, касающихся перераспределения федеральных средств.

Демократы и республиканцы имеют диаметрально противоположные точки зрения на бюджетные приоритеты, которые являются отражением их различного видения концепции национального развития США. Демократы стремятся построить в США модель социального государства, близкую к европейским образцам – они выступают за повышение налогов и расходов на социальные и в особенности медицинские программы. Республиканцы стоят на либеральных экономических позициях (минимум госвмешательства в экономику) и упорно сопротивляются повышению налогов, а также сокращению расходов на оборону. Подобное межпартийное противостояние является отражением социальных процессов в американском обществе – а именно растущей дифференциации доходов между богатыми и бедными, а также меняющегося этноконфессионального баланса.

Противостояние между двумя партиями по бюджетным вопросам вызывает большую озабоченность среди американских СМИ и части экспертного сообщества. На рубеже 2012-2013 годов внимание было приковано к дискуссиями по поводу т.н. фискального обрыва (fiscal cliff), представляющего из себя довольно существенную консолидацию федерального бюджета США (с 1 января 2013 года было запланировано повышение ряда налогов, при одновременном сокращении ряда статей бюджетных расходов на общую сумму более 600 млрд долларов).

С целью избежания «обрыва», демократы и республиканцы в последний момент согласились на принятие компромиссного закона - American Taxpayer Relief Act of 2012 (ATRA), который был подписан президентом Б. Обамой 2 января 2013 г. Этот закон продлил бόльшую часть налоговых льгот, которые должны были истечь 1 января 2013 г.

Подоходный налог для большинства категорий населения остался без изменений, за исключением богатых граждан с годовым доходом свыше 400 тыс. долларов или семейных пар с доходом свыше 150 тыс. долларов. Для них ставка повышена с 35 до 39,6%. Повышен налог на прирост капитала – теперь он составляет 20% для вышеназванных категорий граждан и 15% - для всех остальных. Отменены некоторые другие налоговые льготы для богатых граждан. С 1 января был также повышен налог на зарплаты (Social Security payroll tax) – c 4,2 до 6,2%. Тем самым было отменено снижение данного налога, введенное администрацией Обамы в период рецессии с целью стимулирования занятости и экономического роста.

Alternative Minimum Tax (AMT) был проиндексирован в соответствии с инфляцией (т.е. фактически не увеличился). Этот налог, а также ряд других налоговых льгот для небогатых граждан, введенных в период правления Дж. Буша-мл. и Б. Обамы, были продлены и сделаны перманентными. Продлен также ряд льгот по корпоративным налогам. Тем самым был достигнут компромисс с республиканцами, которые добивались отказа от повышения налогов.

По оценке Congressional Budget Office (CBO) – непартийного ведомства при американском Конгрессе, отвечающего за анализ фискальных последствий тех или иных политических решений, – компромисс с целью избежать т.н. фискального обрыва, принятый на рубеже 2012-2013 гг., приведет к снижению доходов и росту расходов в сумме около 4 трлн долларов за десятилетие 2013-2022 годов (по сравнению с тем сценарием, который был бы реализован в ходе «обрыва»). Плюс к этому дополнительно 600 млн долларов уйдет на обслуживание этого долга. Итого дополнительные бюджетные расходы составят 4,6 трлн долларов. Одновременно ATRA приведет к росту ВВП на 1,25% в 2013 г.

В законе ATRA также предусматривался перенос запланированного сокращения бюджетных расходов с 2 января 2013 на 1 марта 2013 г. Это сокращение (секвестр) официально вступило в силу, несмотря на возражения и критику демократов, которые опасались, что оно ударит по ряду социально значимых программ. Республиканцы, требующие сокращения госрасходов, добились реализации секвестра, что можно считать их определенным успехом.

Секвестр предусматривает сокращение расходов на 85 млрд долларов в 2013 фин. году. Но, это всего лишь 2,4% от федеральных расходов, которые составляют 3,6 трлн долларов, и неспособно серьезно изменить бюджетный баланс и общую экономическую ситуацию в стране. Вдобавок, согласно расчетам CBO, реальное сокращение расходов бюджета составит в 2013 ф.г. лишь 42 млрд долларов. Это произойдет из-за необходимости выплат фирмам-поставщикам неустоек за разрыв контрактов, а некоторые из сокращенных расходов будут просто перенесены на следующий финансовый год. В итоге на 42 млрд сократятся выплаты из бюджета за 2013 ф.г.

Из секвестрированных 85 млрд долларов половина (42,6 млрд) - это расходы на оборону. Другую половину составляют невоенные расходы, разбросанные по большому количеству ведомств, среди которых можно выделить медицинские программы (Medicare – 11,3 млрд), а также различные программы по поддержке незащищенных слоев населения, студентов, по защите окружающей среды и пр. По оценке CBO, в следующем 2014 фин. году сокращение расходов будет более существенным и составит 89 млрд долларов.

В своем февральском прогнозе1 CBO по сравнению с прогнозом от 2012 года гораздо более оптимистично оценивал перспективы американской экономики. Ранее CBO предполагал, что т.н. фискальный обрыв вызовет падение ВВП на 0,5% по итогам 2013 г. (что вызвало тогда большой ажиотаж в СМИ). В новом прогнозе речи о возможности рецессии не идет – рост ВВП в 2013 г. должен составить 1,4%. Причем, по оценке CBO, рост бы составил 2%, если бы не секвестр в марте 2013 г. В 2014 г. рост ВВП должен увеличиться до 3,4%, что означает полноценное послекризисное восстановление американской экономики. Правда, безработица останется на уровне более 7,5%.

Бюджетные показатели также были существенно пересмотрены CBO в лучшую сторону. Дефицит на 2013 ф.г. уменьшен до 845 млрд по сравнению с 971 млрд в январском прогнозе и по сравнению с 1,1 трлн, зафиксированным по итогам 2012 ф.г. Тем самым он составит 5,3% ВВП. В 2015 г. дефицит снизится до 616 млрд (3,7% ВВП), а в 2015 г. – до 430 млрд (2,4% ВВП).

Доходы федерального бюджета оказались значительно выше, чем в прошлом году. Лишь за первые 5 месяцев 2013 фин. года (октябрь 2012 – февраль 2013) дополнительные доходы составили 122 млрд, из которых 103 млрд принесли налог на индивидуальные доходы и повышенный налог на зарплаты. В этом сказалось январское повышение, но кроме того и общее улучшение ситуации в экономике, приведшее к росту налогооблагаемой базы.

Благодаря снижению дефицита и роста экономики США, по прогнозу CBO (при условии неизменности фискальной политики) с 2015 г. США должны выйти на траекторию сокращения федерального долга относительно ВВП. Пик государственного долга перед рыночными инвесторами (debt held by the public) должен достигнуть пика в 77,7% ВВП в 2014 г.

Доходная часть бюджета, по прогнозу CBO, возрастет с 15,8% ВВП (чрезмерно низкий уровень) до 19,1% ВВП в 2015 г. Таким образом, американские власти, несмотря на яростные политические баталии, смогли избежать крайностей и наиболее негативных последствий «фискального обрыва» - в основном его налоговой части, которая была повышена не столь резко. Тогда как расходы были сокращены в ходе секвестра как и планировалось.

Таким образом, можно констатировать, что американские власти предприняли меры для выправления имеющихся перекосов бюджетной политики США (чрезмерно высокий уровень расходов (22% ВВП), при очень низких доходах (15% ВВП). Благодаря принятым решениям США уже в 2015 г. могут выйти на первичный профицит и траекторию сокращения госдолга. Это весьма оптимистичная оценка экономического и бюджетного развития США на среднесрочную перспективу. Однако, она возможна только при условии, что Конгресс не внесет каких-либо изменений в имеющийся бюджетный расклад. А подобные изменения весьма вероятны.

Мартовский секвестр федерального бюджета не является серьезной проблемой для экономики США. Более острым и насущным вопросом является превышение т.н. «долгового потолка», что чревато возможностью объявления технического дефолта США. Официально действующий потолок в 16,4 трлн долларов был достигнут на рубеже 2012-13 годов, однако с тех пор принять решение о его повышении не удалось из-за острых межпартийных разногласий. В результате возникла угроза прекращения финансирования государственных ведомств (т.н. government shutdown).

Чтобы избежать этого, Конгресс США дважды специальным законом продлевал финансирование государственных ведомств в обход действия «потолка» – сначала до конца марта, а в конце марта был принят закон (подписанный Обамой 27 марта) о продлении финансирования госведомств до 30 сентября 2013 г. (официальное завершение 2013 ф.г.). Это временная мера, по истечении которой неизбежно вновь придется вернуться к проблеме.

Рано или поздно «долговой потолок» придется повысить – вопрос на каких условиях это будет достигнуто. По всей видимости, это станет очередным компромиссом, в рамках которого придется пойти на некоторые уступки оппозиции. В конце марта 2013 г. Сенат и Палата представителей параллельно начали работу над бюджетом на 2014 фин. год, хотя перспективы его принятия пока выглядят довольно туманными.