О процессе формирования Европейской службы внешнего действия

Аналитика
Европейская служба внешнего действия (ЕСВД) должна быть создана в соответствии с вступившим в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонским договором и призвана стать единым ведомством ЕС, ответственным за внешнюю политику Союза. Вопрос о том, будет ли окончательный проект ЕСВД согласован до предстоящего саммита ЕС 17 июня с.г., остается открытым.

В. А. Федорцев

научный сотрудник отдела евро-атлантических исследований

кандидат политических наук

До сегодняшнего дня ЕСВД так и не оформлена, хотя было запланировано, что проект нового ведомства должен быть утвержден не позднее апреля 2010 г. Этот срок был обусловлен опасениями, что британские консерваторы в случае их победы на парламентских выборах могут заблокировать реализацию проекта. Основной причиной затягивания процесса формирования ЕСВД стали противоречия как между странами ЕС, так и внутри европейских институтов по вопросам структуры, функций и полномочий, а также распределения постов в создаваемой службе.


Тем не менее, с конца апреля в процессе принятия окончательного проекта ЕСВД наметился определенный прогресс. После продолжительных обсуждений проект ЕСВД, представленный К. Эштон, был принят советом министров иностранных дел стран-членов ЕС.


Согласно одобренному главами внешнеполитических ведомств проекту, ЕСВД должна представлять собой организацию, независимую от Еврокомиссии и Генерального секретариата Совета ЕС. Чтобы обеспечить когерентность различных областей внешней политики ЕС, предполагается, что ЕСВД должна сотрудничать с дипломатическими службами стран-членов, Генеральным секретариатом Совета ЕС и ведомствами Еврокомиссии.


Предполагается, что структура ЕСВД будет включать в себя центральное управление и представительства ЕС в других странах, а также при международных организациях. Руководство центральным управлением будет осуществлять генеральный секретарь, имеющий двух заместителей и подчиняющийся непосредственно высокому представителю. В ведении генерального секретаря находятся все вопросы функционирования службы, включая административные и финансовые.


Центральное управление ЕСВД будет включать в себя генеральные директораты, ответственные за отдельные страны и регионы, а также директорат, занимающийся вопросами управления, персонала, бюджета, безопасности, коммуникаций и информации. Предполагается также, что центральное управление должно вобрать в себя ряд структур, входящих в другие институты Евросоюза. В частности, это принадлежащие генеральному секретариату Совета ЕС директорат антикризисного планирования, штаб проведения гражданских операций, а также военный штаб и ситуационный центр ЕС. В ЕСВД должны перейти генеральные директораты по внешним связям и развитию Еврокомиссии.


Представительства ЕС за границей должны быть также переподчинены ЕСВД. Главы представительств должны непосредственно подчиняться высокому представителю. Вместе с тем, отдавать распоряжения главам представительств имеет право также и Еврокомиссия.


Предполагается, что персонал ЕСВД должен состоять из сотрудников генерального секретариата ЕС, Еврокомиссии, а также сотрудников национальных дипломатических ведомств стран Евросоюза. При этом последние должны составить не менее трети персонала ведомства.


Бюджет европейской внешнеполитической службы должен быть самостоятельным в рамках общего бюджета Евросоюза.


Дискуссия вокруг проекта структуры ЕСВД, который в первом варианте был представлен К. Эштон еще в конце февраля 2010 г., сопровождалась достаточно острой борьбой национальных интересов за распределение влияния в создаваемой службе. Смысл этой борьбы сводился скорее не к достижению максимального выигрыша для себя, а в организации такой структуры, которая не допускала бы возможности увеличения влияния какой-либо одной страны на внешнюю политику ЕС. При этом столкновение интересов наблюдалось не только между ведущими странами Евросоюза, но и по линии старые-новые члены ЕС. Младоевропейцы выражали серьезное недовольство игнорированием их интересов в процессе формирования ЕСВД и высказывали серьезные опасения, что их влияние на общеевропейскую политику будет сведено к минимуму.


Одобрение документа советом министров иностранных дел стало результатом длительных обсуждений и серьезной его переработки, а также прямых уступок, на которые вынуждена была пойти Эштон с целью заручиться поддержкой для своего проекта. В частности, накануне встречи министров, она уступила требованиям Германии и Австрии об установлении для немецкого языка в создаваемой внешнеполитической службе статуса равного французскому и английскому.

Однако достижение компромисса с представителями отдельных стран Евросоюза, не ослабило давления на Эштон со стороны европейских институтов и в первую очередь Европарламента, который в настоящее время является основным препятствием на пути утверждения проекта ЕСВД. С представителями европейских депутатов, ответственными за вопрос создания ЕСВД, Э. Броком и Г. Ферхофштадтом, К. Эштон ведет переговоры с начала мая. Формально Европарламент не должен утверждать проект ЕСВД, однако он утверждает бюджет службы, без чего невозможно начать набор персонала. Таким образом, парламентарии, имея косвенное влияние на ход процесса, могут выдвигать требования, касающиеся иных, помимо финансовой, сторон проекта.


Депутаты в целом поддерживают проект, но основным их требованием является увеличение подотчетности нового ведомства Европарламенту. При этом депутаты добиваются не только финансового, но и политического контроля над деятельностью внешнеполитического ведомства. Одним из оснований для такого требования является растущее влияние на создаваемую службу национальных интересов стран ЕС. В целях осуществления парламентского контроля Европарламент добивается от К. Эштон назначения постоянных представителей достаточно высокого ранга, которые должны будут предоставлять депутатам на регулярной основе актуальные отчеты о деятельности ЕСВД.


Кроме того, парламентарии требуют максимального расширения полномочий службы и включения в сферу ее ответственности таких направлений как внешнее сотрудничество в области политики развития и интеграционной политики. В настоящее время за данные направления отвечает Еврокомиссия, и, очевидно, попытки принять проект ЕСВД с такими широкими полномочиями встретит сопротивление со стороны ЕК. Еще в самом начале дискуссии вокруг создаваемого внешнеполитического ведомства, требование оставить политику развития в ведении Комиссии было одним из основных, выдвигаемых Ж.-М. Баррозу.


Но вместе с тем, добиваясь расширенных полномочий для службы, Европарламент желает прикрепить ее к Еврокомиссии, и таким образом сохранить баланс сил внутри европейских институтов и не дать Совету ЕС оставить Еврокомиссию «за бортом», что может повлечь за собой усиление влияния национальных интересов в ЕСВД. Этот пункт, по словам Г. Ферхофштадта, является основным камнем преткновения в диалоге Европарламента и К. Эштон.


 В случае достижения компромисса с Европарламентом у Эштон появляется реальный шанс достичь цели, озвученной представителями ее окружения в начале июня – представить окончательный вариант проекта ЕСВД на утверждение на саммите ЕС 17-18 июня в Брюсселе.


Судя по итогам последнего раунда переговоров К. Эштон с представителями Европарламента, который состоялся 8 июня, сторонам удалось достичь серьезного прогресса по ключевому вопросу о положении ЕСВД в системе европейских институтов. Согласно опубликованной в СМИ информации, переговоры завершились достижением принципиального соглашения о политической подотчетности ЕСВД. Однако окончательного решения принято не было и, кроме того, остаются нерешенными вопросы финансирования создаваемой службы, в частности, кто будет контролировать ее бюджет. Кроме того, К. Эштон еще необходимо получить одобрение проекта со стороны Еврокомиссии.


Таким образом, вопрос о том, будет ли окончательный проект ЕСВД согласован до предстоящего саммита ЕС, остается открытым. Жесткий лимит времени, которым располагает К. Эштон для завершения всех процедур, только добавляют неопределенности в данном вопросе. Если проект не будет представлен к 17 июня, то с учетом предстоящих летних каникул это серьезно затянет создание ЕСВД, которая, согласно озвученным К. Эштон планам должна начать функционировать к 1 декабря 2010 г.


Однако принятие проекта на саммите 17 июня не будет также означать окончание ведущейся вокруг создаваемого внешнеполитического ведомства борьбы, а лишь переведет ее в иную плоскость. Начало процесса набора персонала активизирует борьбу за влияние и ведущие посты в ЕСВД, что естественным образом приведет к новому столкновению интересов.