США – новый год с бюджетом

Аналитика
Нынешнее согласие между партиями является беспрецедентным по меркам последних пяти лет

16 января Конгресс США утвердил закон о бюджетных расходах на 2014-2015 финансовые годы и распределение средств по отдельным статьям и ведомствам. Тем самым завершился многолетний период, когда страна была вынуждена жить без нормальных ежегодных бюджетов, а федеральные расходы осуществлялись путем временных парламентских резолюций.

Кажется, что многолетнее противостояние между основными политическими партиями – Республиканской и Демократической – по вопросам приоритетов бюджетной политики и путей сокращения государственного долга близится к концу. Достигнутое соглашение по бюджету позволяет забыть об угрозе новой приостановки работы федерального правительства как минимум до 1 октября 2015 года. Тем не менее, сохраняется теоретическая вероятность нового противостояния по вопросу «долгового потолка» и, тем самым, возможность дефолта США по долговым обязательствам. Правда, вероятность подобного развития событий крайне мала.

История с подготовкой федерального бюджета на 2014-й финансовый год[1] была очень непростой. Президент Барак Обама внес свой проект бюджета в Конгресс 10 апреля 2013 года, но он так и не был утвержден американским парламентом. Для официального принятия бюджета необходимо согласие обеих палат – верхней (Сената) и нижней (Палаты представителей), которое не было достигнуто. Сенат контролирует Демократическая партия, в то время как большинство мест в Палате представителей имеют республиканцы. Обе партии имеют принципиальные разногласия по поводу приоритетов фискальной, экономической и социальной политики, что в течение долгого времени являлось препятствием для достижения согласия по бюджетным вопросам.

В марте 2013 года свой проект бюджета был внесен республиканцами из нижней палаты Конгресса, но поскольку он отражал партийные приоритеты республиканской оппозиции, он был категорически отвергнут Сенатом. В свою очередь, сенаторы-демократы предложили свой проект, который был отвергнут Палатой представителей. Таким образом, бюджетный процесс оказался в тупике.

Межпартийные разногласия привели в октябре 2013 года к временной приостановке работы федерального правительства, известной как government shutdown, когда истек действия прежнего закона о бюджетных расходах, а нового согласовать не удалось. Тогда попытка республиканцев блокировать финансирование реформы здравоохранения, инициированной Бараком Обамой, путем отказа от принятия нового бюджета и повышения т.н. долгового потолка не увенчались успехом.

Белый дом занял в ходе октябрьского противостояния жесткую позицию и отказался идти на сколь-нибудь серьезные уступки республиканской оппозиции. Данная линия оказалась успешной, и в итоге парламент был вынужден принять решение о продлении финансирования правительства и повышении долгового потолка.

Поясним: в тех случаях, когда не удавалось утвердить полноценный бюджет, американский парламент принимает закон о временном продлении расходов, заложенных в прошлом бюджете. Подобную резолюцию о продлении расходов удалось принять лишь 16 октября 2013 года – в то время как приостановка работы правительства продолжалась уже более двух недель. И действие ее было непродолжительным – она продлевала финансирование федеральных органов власти лишь до 15 января 2014 года.

Однако с тех пор враждующие политические партии добились заметного прогресса в достижении соглашений по бюджетным вопросам. Причиной этого послужили неутешительные для республиканцев итоги социологических опросов: большинство американцев сочли их октябрьскую тактику контпродуктивной и вредной для национальной экономики и финансов. Поэтому в свете предстоящих в 2014 году выборов в Конгресс республиканцы вынуждены отказаться от торпедирования любых бюджетных инициатив Демократической партии, как они делали ранее.

Результатом подобной «уступчивости» республиканцев стало принятие в начале 2014 года официального закона о бюджетных расходах сразу на 2014-й и 2015-й финансовые годы. Это можно рассматривать как шаг в сторону восстановления нормального бюджетного процесса в США, прерванного в 2010 году из-за жесткого противостояния между двумя политическими партиями.

Законопроект о федеральных расходах на два года был предложен двумя председателями бюджетных комитетов – Сената и Палаты представителей, соответственно от Демократической и Республиканской партий. Тем самым американские законодатели пытались отойти от принципа партийности в принятии бюджетных решений. Резолюция была внесена 10 декабря 2013 года и, после довольно непродолжительной процедуры согласований, стала официальным законом 26 декабря 2013 года, когда его подписал Барак Обама.

Однако данный закон устанавливал лишь общие цифры доходов и расходов бюджета. Парламентариям предстояло еще распределить расходы по конкретным статьям и ведомствам. Этот процесс несколько затянулся и был завершен лишь 16 января 2014 года, когда вновь едва удалось избегнуть приостановки работы федерального правительства.

Документ, получивший название Двухпартийный бюджетный закон 2013 года (Bipartisan Budget Act of 2013) предполагает отказ от повышения налогов, чего добивались республиканцы и, с другой стороны, некоторое увеличение финансирования социальных программ, к чему стремились демократы. Главное для Барака Обамы, что закон предполагает продолжение выделения средств на реформу здравоохранения. Кроме того, увеличено финансирование некоторых пенсионных программ.

Следствием данного соглашения стало небольшое увеличение расходов федерального бюджета США (на 23 млрд по сравнению с 2013 годом). Однако доходы бюджета вырастут еще больше, благодаря продолжающемуся подъему американской экономики и, как следствие, увеличению поступлений в федеральную казну. Ввиду этого, дефицит федерального бюджета в 2014 году должен даже сократиться. Согласно официальным данным, в 2013 фин. году он составил 680 млрд, что уже было существенно меньше прогнозов.

Поясним, что бюджетные расходы в США делятся на две основных категории: так называемые обязательные расходы (mandatory spending), которые, как правило, осуществляются на долгосрочной основе и не требуют ежегодного утверждения Конгрессом, а также дискреционные расходы (discretionary spending), которые необходимо утверждать ежегодно – в ходе регулярно принимаемых федеральных бюджетов. Большинство социальных расходов входит в категорию обязательных, в то время как значительная часть оборонных расходов проходит по линии дискреционных. Кроме того, отдельной категорией бюджетных расходов является выплата процентов по государственному долгу США.

В последние годы наблюдалась тенденция постепенного роста обязательных расходов федерального бюджета в сравнении с дискреционными. Первые из них составляют примерно 2/3 от всех расходов федерального бюджета (2,2 трлн долларов в 2014 фин. году). Таким образом, бюджетные баталии в Конгрессе фактически ведутся из-за распределения одной трети расходов государственной казны.

Принятый закон о бюджете предполагает финансирование дискреционных расходов на 2014-й год в сумме 1012 млрд долларов, а в 2015 г. – 1014 млрд (т.е. они практически не увеличатся). В эту сумму не включены расходы на проведение военных операций за рубежом, в основном в Афганистане: в 2014 году на эти цели дополнительно ассигновано 92 млрд долларов.

Значительную долю дискреционных расходов составляют оборонные расходы: 520 млрд по линии Пентагона, 63 млрд – на социальные пособия ветеранам и их семьям, и плюс к этому вышеупомянутые траты на войну в Афганистане.

По сравнению с военными расходами, остальные статьи выглядят скромными: министерство здравоохранения получит 78 млрд, образования – 71 млрд, министерство внутренней безопасности – 39 млрд, министерство энергетики – 34 млрд. На нужды строительства и городского развития выделено 33 млрд, на министерство юстиции (в т.ч. ФБР) 27 млрд, госдепартамент – 27 млрд, помощь иностранным государствам – 22 млрд и НАСА – 17 млрд.

Из-за специфики бюджетного процесса в США, реальные цифры расходов окажутся несколько больше заложенных в бюджете (в основном за счет продолжающихся военных операций за рубежом). Согласно расчетам Бюджетного управления Конгресса (CBO), в 2014 году федеральная казна потратит 1201 млрд долларов. Более подробные расчеты CBO обещает представить позднее.

Принятый Конгрессом закон предполагает меньшие траты, чем этого желал бы Белый дом. В представленном в парламент проекте бюджета на 2014-й год Барак Обама заложил дискреционные расходы в сумме 1242 млрд. Однако подобный рост не встретил понимания со стороны республиканской оппозиции.

Вместе с тем, стремление республиканцев сократить бюджетные расходы также не реализовалось. Принятие бюджета на 2014-2015 годы фактически перечеркивает утвержденный в 2011 году, по настоянию оппозиции, закон о сокращении федеральных расходов. Он предполагал поэтапный секвестр ряда статей социальных, а также оборонных расходов. Теперь о секвестре придется забыть, по крайней мере, на два года.  С учетом предполагаемого сокращения дискреционные расходы должны были бы составить 967 млрд долларов в 2014 фин. году.

Единственной уступкой со стороны демократов в адрес парламентской оппозиции стало решение о прекращении действия продленных пособий по безработице, введенное еще в период финансового кризиса в 2009 году. Это несколько снизило федеральные расходы, а следовательно и дефицит. Из-за данной нормы примерно 1,3 млн человек потеряли пособия по безработице с начала 2014 года.

Теперь, формально, бюджетная проблема решена по крайней мере до 1 октября 2015 года. Но страна не застрахована от новых вспышек межпартийных противоречий в Конгрессе по бюджетным делам. Так, остался неурегулированным вопрос о повышении так называемого долгового потолка – т.е. предела возможных заимствований для федерального правительства. Здесь, судя по всему, еще будет продолжена политическая борьба.

Тем не менее, принятый двухпартийный бюджет означает, что ключевые бюджетные вопросы урегулированы. Нынешнее согласие между партиями является беспрецедентным по меркам последних пяти лет. Оно свидетельствует о том, что партийные противоречия в Конгрессе постепенно идут на спад, а бюджетный процесс двигается в сторону нормализации.

Заметим, что политическое противостояние в Конгрессе является объективным отражением социально-экономических процессов в американском обществе – а именно ростом имущественной дифференциации между зажиточными и нижне-средними слоями населения, которые испытали ухудшение своего положения в ходе кризиса. Малообеспеченные слои, составлявшие базу поддержки Барака Обамы, добивались проведения социальных реформ и увеличения финансирования государственных социальных программ (поддержка безработных, малоимущих и пр.), в то время как обеспеченные слои противились связанному с этим росту налогов.

Рост партийных противоречий и обострение политического противостояния в США наблюдались со времени финансового кризиса 2008-2009 годов и прихода к власти Барака Обамы. Либеральная и, в какой-то мере левая политическая повестка Обамы и проводимые реформы встретили жесткую оппозицию со стороны консервативного политического лагеря, объединившегося под знаменами Республиканской партии. Республиканцы категорически противились росту государственных расходов и налогов, проводимому демократической администрацией.

По мере улучшения экономической ситуации в США, восстановления роста ВВП и снижения безработицы, острота данных противоречий постепенно снижается, что находит свое выражение и в снижении градуса политической борьбы в Конгрессе.



[1] 2014-й финансовый год начался в США 1 октября 2013 г. и закончится 30 сентября 2014 г.