Перекройка: за и против

Мы в СМИ
По мнению  руководителя черноморско-каспийского регионального информационно-аналитического центра РИСИ Эдуарда Попова трагические события в Крымском районе Краснодарского края на время приостановили дискуссию по проблеме переформатирования федеральных округов. Эта дискуссия практически сразу вышла за рамки экспертного обсуждения и стала превращаться в предмет для острых общественно-политических споров и прекрасный повод для пиара некоторых политических сил.

 К чему может привести переформатирование округов на юге России

Эдуард Попов

14.08.2012


Трагические события в Крымском районе Краснодарского края на время приостановили дискуссию по проблеме переформатирования федеральных округов. Эта дискуссия практически сразу вышла за рамки экспертного обсуждения и стала превращаться в предмет для острых общественно-политических споров и прекрасный повод для пиара некоторых политических сил.

20 июня сего года в Краснодаре и Ставрополе была проведена акция, направленная против включения/оставления Кубани и Ставрополья в составе Северо-Кавказского федерального округа. Акция эта проводилась недавно образованной нацдемовской партией «Новая сила» Валерия Соловья. Стремление «московских националистов» сыграть на этой болезненной струне заставляет серьезно задуматься о последствиях управленческого решения, возможно, подготавливаемого в недрах государственного аппарата и намеренно вбрасываемого в информационное пространство.

Напомним, в средствах массовой информации в конце мая прошло сообщение о том, что Волгоградская, Астраханская области и Калмыкия могут быть включены в состав Приволжского федерального округа, а Ростовская область, Краснодарский край и Адыгея – в состав Северо-Кавказского федерального округа. При этом столица Северо-Кавказского округа будет перенесена из Пятигорска в Ростов-на-Дону. Таким образом, Южный федеральный округ (ЮФО) может быть расформирован. Сейчас в ЮФО (центр — Ростов-на-Дону) входят Волгоградская, Ростовская и Астраханская области, Краснодарский край, республики Адыгея и Калмыкия. Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО) включает 6 национальных республик и один «русский» регион — Ставропольский край.

Прежде чем рассмотреть вопрос новой перекройки округов, напомним вкратце историю института полпредов президента в федеральных округах.

Уже на заре современной российской государственности обозначилась ее отличительная черта — слабый центр и сильные регионы. Ельцинский лозунг «Берите суверенитета столько, сколько сможете унести» был простой констатацией факта.

В известной мере децентрализация Российской Федерации оказалась благом для страны: повышение управляемости из Москвы резко усилило бы разрушительные последствия ельцинского правления.

А так они хотя бы отчасти минимизировались в регионах. Точнее, в тех из них, которым более или менее посчастливилось с местными элитами. На юге России крупно повезло Краснодарскому краю, возглавлявшемуся опытным и ответственным хозяйственником Николаем Кондратенко. Столь же крупно не повезло Ростовской области, коей 18 с лишним лет правил Владимир Чуб, сумевший полностью разрушить сельское хозяйство и промышленность некогда цветущего региона, превративший Дон в пристанище для тысяч мигрантов, резко обостривших криминогенную ситуацию. Степень независимости национальных республик Северного Кавказа была еще выше. Фактически они находились вне правовых рамок федерации; в их конституциях, как правило, был прописан принцип примата республиканского законодательства над федеральным. Буква закона лишь скрепляла политическое статус-кво: бессилие и неспособность ельцинской верхушки контролировать процессы во всей стране.

Процесс «возвращения государства» в начале 2000-х годов не мог не затронуть ключевую проблему взаимоотношений центра и регионов. В мае 2000 г. было объявлено о создании института полпредов президента в федеральных округах. Идея не совсем новая: институт полпредов президента в субъектах федерации существовал и ранее, правда, без особой результативности. Полпреды выполняли роль «смотрящих» Ельцина над строптивыми губернаторами, не обладая особыми полномочиями. Не сейчас появилась и идея федеральных округов, которая выпестовывалась примерно с середины 90-х годов. Тем не менее, решающий шаг был сделан в мае 2000-го. На «великолепную семерку» возлагалась главная задача: привести региональное законодательство в соответствие с федеральным. Если быть более точным — восстановить главенство общегосударственного законодательства над региональным, прежде всего, республиканским. Ведь в конституциях национальных республик содержались недвусмысленные заявления о суверенитете над территорией и недрами. Субъектом суверенитета объявлялись народы соответствующих республик (подобные заявления подкреплялись более чем двусмысленными местами ельцинской конституции 13 декабря 1993 г.). Имелись и другие вопиющие расхождения с федеральным законодательством.

Пожалуй, самым нашумевшим стал избирательный закон Республики Адыгея, согласно которому право избираться на должность президента республики имел лишь человек, владеющий адыгейским языком.

Этот закон закрывал доступ на высший республиканский пост русскому большинству (самих адыгейцев на тот момент в республике проживало около 22% от общего состава населения).

Цель, поставленная перед первыми полпредами, была достигнута. Устранены наиболее вопиющие противоречия регионального законодательства с федеральным. Наряду с участием в редактировании законотворческой базы полпреды были наделены функциями политических комиссаров, докладывающих в центр о положении на местах. Приняли участие полпреды и в региональных избирательных кампаниях. В течение первой трети 2000-х годов была проведена смена глав ряда регионов. Насколько оправданной оказалась ставка на «крепких хозяйственников» - другой вопрос. Но активность полпредов на этом этапе не подлежит сомнению.

А дальше началась пробуксовка. Институт полпредов мог бы развиваться при условии наделения его представителей властными полномочиями. Этот системный недостаток был виден уже на заре существования полпредств. В ЮФО, всегда бывшем на особом счету в Москве, при таких влиятельных полпредах, как Дмитрий Козак, этот недостаток отчасти компенсировался возможностью контролировать реализацию федеральных целевых программ (прежде всего, ФЦП «Юг России»). Однако деньги направляла Москва, а распоряжались ими президенты (губернаторы). За полпредами оставалось наблюдение. Эта функция так и не не была логически развита в институт финансовых инспекторов. Попытка Д. Козака ввести институт антикризисного управления для дотационных регионов встретила дружное сопротивление всех региональных руководителей. Тем не менее, мониторинг расходования средств в рамках этой и других ФЦП позволял временами «срезать» излишние расходы в тех случаях, когда республики не могли обосновать расходование средств.

Спустя несколько лет после создания институт полпредов в федеральных округах превратился в пушку, стреляющую по воробьям. Положительный эффект мая 2000-го оказался давно израсходован. Однако 19 января 2010 года последовало решение, на время, казалось бы, вдохнувшее жизнь в постепенно отмирающую затею. В этот день было объявлено о разделении ЮФО на два округа: собственно Южный и Северо-Кавказский. В качестве дополнения к 6-ти национальным республикам в состав СКФО был включен преимущественно русский (более 80% населениия) Ставропольский край.

Объявление о создании «кавказского» округа было воспринято одними с надеждой, другими — с нескрываемой тревогой. Тревожиться пришлось, главным образом, русскому населению «титульных» республик и Ставропольского края, психологически оказавшихся оторванными от остальной России. Напротив, этнокланами республик создание СКФО было воспринято как карт-бланш на колонизацию русского Ставрополья. Действия в этом направлении не заставили себя ждать. Активизировались миграционные процессы, усилилась экспансия северокавказских финансово-политических группировок на Ставрополье, прежде всего, его жемчужину — Кавказские Минеральные Воды. Как следствие — отток русского населения.

Чувство обеспокоенности охватило не только русских. Многие представители северокавказских этносов прекрасно понимают причинно-следственную связь между созданием «кавказского» округа, оттоком русского населения и последующей архаизацией и анархизацией макрорегиона. Русские исторически играют роль основного актора модернизации и, в то же время, «буфера» межэтнических конфликтов. В приватных беседах многие простые кавказцы откровенно признаются: уедут русские — мы начнем резать друг друга. Нельзя сказать, что для сохранения (или возвращения) русского населения ничего не делается. В ряде республик (Дагестан, Чечня и др.) приняты специальные законы. Но сила вещей сильнее силы закона. Создание СКФО тоже послужило делу дерусификации, углубив политико-психологическую грань между Северным Кавказом и остальной страной.

С тревогой было воспринято и известие о новом переформатировании федеральных округов жителями и элитами социально-экономически развитых Дона и, особенно, Кубани, коим грозит стать локомотивами для отстающих регионов.

Недавнее заявление губернатора Краснодарского края Александра Ткачева о создании казачьих дружин свидетельствует о серьезной готовности кубанцев защищать свой край от внешней и внутренней колонизации, которая идет полным ходом в соседнем Ставрополье.

Правда, не все столь однозначно. Если это переструктурирование не окажется очередной «уткой», то положительные последствия скажутся на развитии республик Северного Кавказа и укреплении общегосударственного пространства страны. Плюсом это обернется и для Ставрополья, которое ощущает себя покинутым: это единственный край (остальные регионы, входящие в СКФО — республики), единственный русский регион в окружении (в смысле, обрамлении) горских регионов. Другое дело, если этим регионам перепадет часть щедрого бюджетного финансирования, коим балуют национальные республики Северо-Восточного Кавказа (Чечня, Ингушетия, Дагестан). Однако пример Ставрополья показывает, что финансовые потоки, направляемые в СКФО, обходят край стороной. Впрочем, то же самое могут сказать о себе и некоторые «титульные» республики, чье финансирование из федерального бюджета превышает финансирование Ставропольского края, но сильно уступает трем привилегированным республикам.

Также несомненно, что более правильным будет сохранение названия «Южный федеральный», а не «Северо-Кавказский» федеральный округ. Углубляются процессы этнической и региональной фрагментаризации, что не может не вызывать беспокойства за целостность страны. По этим причинам в психологическом и идеологическом плане предпочтительней именно такое наименование. К тому же Северный Кавказ — часть более крупного макрорегиона - юга России.

Отметим также, что создание «нового старого» федерального округа не снимает вопроса о целесообразности сохранения самого института полпредств президента в федеральных округах. К примеру, полпред президента в ЮФО В. Устинов — наверное, самый незаметный из полпредов ЮФО. Его участие в общественной или политической жизни региона незаметно.

У многих экспертов давно сложилось впечатление, что южное полпредство является лишней надстроечной структурой, потребляющей немалые ресурсы, но не выполняющей реальной работы.

Чего нельзя сказать о проявляющем высокую активность полпреде Северо-Кавказского федерального округа Александре Хлопонине. Бывший губернатор Красноярского края — несомненно значимый ньюсмейкер и медийная фигура, хотя деятельность его оценивается неоднозначно. Нельзя исключить, что вскоре после объявления о переструктурировании федеральных округов на юге России будет объявлено об упразднении самого института как выполнившего свои функции и дублирующего деятельность «ординарных» органов государственной власти. Возможно, именно к такому выводу подводит современная российская действительность... 


Эдуард Попов - руководитель черноморско-каспийского регионального информационно-аналитического центра РИСИ

 

Источник:  Столетие.ру