Как заметил по поводу многочисленных теорий федерализма один из ведущих специалистов по федерализму, М.Столяров, «существует множество разновидностей таких теорий, и даже сама классификация их является весьма трудоемкой и сложной работой, предметом специальных исследований»1.

Однако есть четкое понимание генезиса федерализма – его европейских корней и европейской же практики применения. Зародившись как явление в швейцарских Альпах, федерализм перекочевал через океан и стал основой Соединенных Штатов, а вернувшись обратно в Европу, окончательно оформился и стал универсальной моделью для тех видов государственностей, которые имеют дело с культурно самобытными регионами – при условии, разумеется, соблюдения правил – критериев устойчивости федеративной системы отношений.

Так, Федеративная Республика Германия являет собой пример такого соблюдения правил. А вот канувшие в лету Югославия, Чехословакия и Советский Союз являют пример «двоечников» европейской школы федерализма.

Стабильное и эффективное федеративное государство, как правило, способствует демократическому развитию и экономическому процветанию общества: тогда как слабая федерация – это постоянная внутренняя напряженность в государстве и потенциальный политический кризис.

Мы не ставим в данной статье задачу прогнозирования развития тех или иных государств. Мы стремимся описать феномен европейской практики федерализма. Феномен, который из регионального приобрел международное измерение.

Рождение федерализма

Швейцарский опыт: они были первыми

История швейцарской государственности берет свое начало в далеком 1291 году, когда три горные крестьянские общины (кантоны) объединились для совместного противостояния окружающим феодалам – Габсбургам. Результат этого спонтанного объединения проявил себя уже вскоре: в 1315 году вооруженное столкновение крестьянства и рыцарства оказалось более успешным для первых и назидательным для вторых. Привлеченные военными успехами подобной самообороны, к прежним трем кантонам стали присоединяться и соседние крестьянские общины, а вскоре – и целые города. К началу XIV века территория сообщества увеличилась вдвое, а само сообщество кантонов стало именоваться «Швейцарией», в 1513 году провозглашенной конфедерацией.

По сути своей, эта конфедерация кантонов являла собой сообщество немецких, французских и итальянских деревень и городов для совместной обороны. Возможность создания такого сообщества во многом объясняется отсутствием аристократии (феодалов) в кантонах, строивших взаимоотношения по «сословному признаку». А после религиозных войн, вспыхнувших в Европе в результате реформации, конфедерация стала не только полиэтнической (немцы, французы, итальянцы) и многоязычной (немецкий, французский, итальянский и ретороманский), но еще и религиозно смешанной (католики и протестанты).

Швейцарский феномен привлекал внимание многих, правда оценивался по-разному. Так, Шарль Луи Монтескье восторгался государством кантонов: «Если бы меня попросили дать пример совершенной конфедеративной республики, я указал бы на существующую в Люцерне»2.

А вот Джеймс Мэдисон был другого мнения: «У швейцарских кантонов нет ни общей казны, ни общего войска – даже на время войны, ни общих денег, ни общего судопроизводства, ни вообще каких-либо структур, присущих единому государству.

Их объединяют особенности их географического положения; слабость и незначительность каждого кантона в отдельности; страх перед могущественными соседями, одному из которых прежде принадлежали; отсутствие источников для раздоров среди населения с простым и однородным укладом; совместная заинтересованность в сохранении собственности; взаимная помощь, в которой они нуждаются в случае возникновения бунтов и восстаний; взаимопомощь, заранее обусловленная и часто нужная и оказываемая; а также необходимость, которая позволяет регулярно и постоянно разрешать возникающие между кантонами споры»[3].

Очевидно, что Монтескье смотрел на Швейцарию глазами философа, Мэдисон – глазами политика. И политик Мэдисон разглядел главную особенность устройства Швейцарии – государство состояло из множества слабых и незначительных в отдельности кантонов, которые объединившись представляли собой силу. Подчеркнем – из множества, а не из двух-трех-четырех частей. И множество это было совсем не однородным, но пестрым по своей этничности.

Кстати, швейцарцы избежали и избегают по сей день укрупнения и слияния регионов, опасаясь нарушить равновесность своей федерации.

Действительно, эффективность государственного устройства Швейцарии проявилась изначально в принципе организации ее федерации (на тот момент и по сию пору в официальном названии – «конфедерации») и проявилась она в территориальном, а не языковом или религиозном принципе объединения.

В этом и заключается феномен швейцарской федерации: при государственном устройстве, основанном на территориальном принципе, а не национальном, религиозном, языковом многоэтничная и многоконфессиональная федерация может быть весьма устойчивой и прочной.

Первыми этим опытом – тщательно изучив и проанализировав его – воспользовались американцы. Бывшие колонисты оказались интеллектуалами такого уровня, которого в тот момент не было и в самой метрополии, в этом, пожалуй, заключается определенный исторический парадокс. 

Развитие федерализма.

Американский опыт: не от хорошей жизни

Повсеместно распространена иллюзия, будто американский федерализм является прямым следствием американской борьбы за независимость. Причина этого заблуждения кроется скорее всего в незнании американской истории как таковой. Как известно, в результате военных действий 1775–1783 годов 13 британских колоний добились свободы и независимости от Великобритании.

Именно статус независимого и суверенного государства (эти государства мы до сих пор причудливо называем «штатами) был главной и единственной целью участия в войне для каждой колонии – это принципиально было закреплено лидерами восстания в Декларации независимости 1776 года: «… торжественно записываем и заявляем, что эти соединенные колонии являются и по праву должны быть свободными и независимыми государствами, что они освобождаются от всякой зависимости по отношению к британской короне, и что все политические связи между ними и Британским государством должны быть полностью разорваны, что в качестве свободных и независимых государств они полномочны объявлять войну, заключать мирные договоры, вступать в союзы, вести торговлю, совершать любые другие действия и все то, на что имеет право независимое государство»3.

Освободившись от имперского владычества, все независимые государства торжественно приняли собственные конституции, подтверждающие суверенитет и исключительное верховенство собственных законов на своей территории. Далее, каждым независимым государством были введены собственные таможенные правила, избраны собственные суды и приняты собственные правила торговли. Совместные вооруженные силы были распущены, а для отношений между собой штаты организовали своеобразное содружество американских независимых государств – конфедерацию. Причем независимые государства подчеркнуто закрепили верховенство собственного суверенитета, а органам конфедерации делегировали некоторые полномочия, да и то на неопределенный срок: «Каждый штат сохраняет свой суверенитет, свободу и независимость, а также Власть, Юрисдикцию и Право, которые не делегированы Конфедерацией Соединенным Штатам в лице конгресса во время сессии…»4. Эти положения были торжественно приняты Конфедерацией в 1777 году и ратифицированы независимыми государствами в 1781-м.

Так, провозглашением независимости 13 суверенных американских государств, высвободившихся из-под британского владычества, закончился первый этап становления американской государственности.

Что же происходило потом?

В короткое время внутренняя торговля между штатами была парализована, доходы населения всех штатов резко упали, а единая валюта значительно обесценилась. Повсеместно началось стремительное расслоение общества, сопровождавшееся разорением среднего класса. Вдобавок ко всему между новоявленными государствами стала нарастать взаимная напряженность, подогреваемая могущественными европейскими державами, которые напрямую поддерживали отношения с разрозненными американскими государствами. Постепенно штаты оказались на грани гражданской войны и новой революции – на этот раз революции отчаянных граждан суверенных государств.

При всем при этом руководство конфедерации было бессильно что-либо предпринять в условиях незыблемости суверенитета штатов. Американский историк Д.Бурстин прямо пишет: «Это новое центральное правительство было даже слабее назначенного Лондоном в период, когда империя еще мирно функционировала»[6]. На глазах всего мира содружество американских независимых государств (конфедерация) превращалась в недееспособное образование, и казалось, что этот процесс не остановить.

Необходимо было принимать срочные меры. Но какие?

Было решено созвать конституционный конвент. Как писал А.Гамильтон: «По-видимому, народу нашей страны суждено своим поведением и примером решить важнейший вопрос: способны ли сообщества людей в результате раздумий и по собственному выбору действительно учреждать хорошее правление, или они навсегда обречены волей случая или насилия получать свои политические конституции?»5.

В 1787 году такой Конвент собрался. Работая в глубокой тайне (шпионы европейских держав искали любой повод сорвать его работу), участники решили, что Статьи конфедерации должны уйти в прошлое вместе с самой конфедерацией, ее раздорами и хаосом, и решили составить новую конституцию – конституцию американской федерации.

Реформаторам американской государственности предстояло решить сложнейшую задачу. Требовалось создать эффективный демократический механизм управления огромной территорией, состоящей из самоуправляемых демократических государств, – создать демократическую альтернативу империи*. С одной стороны, было очевидно, что без сильного центра, который мог бы противостоять внешнему давлению и разрешать внутренние противоречия между штатами, союзу американских государств не выжить. С другой стороны, власти штатов рассматривали любые попытки ограничения их суверенитета как нарушение Декларации независимости6.

И здесь пригодился швейцарский опыт, который был не только учтен (принцип территориальной организации федерации), но и дополнен принципом федеративного управления.

Суверенные и независимые штаты более не делегировали полномочия центральному правительству, эти полномочия ему передавались непосредственно гражданами – единым свободным народом Соединенных Штатов, носителем суверенитета, – путем общефедеральных выборов. Центральное правительство, получив власть напрямую из рук народа, получало возможность создавать собственные учреждения для проведения своей политики на местах, не прибегая к посредничеству штатов, которые к тому же таким образом лишались права выхода из союза. Как писал об этом позднее А.Токвиль: «ныне действующая конституция Соединенных Штатов содержит несколько новых принципов, которые имеют очень важное значение, хотя поначалу они отнюдь не бросаются в глаза. И в самом деле, эта конституция, которую на первый взгляд легко спутать с любой предшествующей федеральной конституцией, основана на совершенно новой теории, которую можно считать великим открытием в области политических наук нашего времени… В Америке Союз управляет не штатами, а простыми гражданами… Прежние федеральные правительства имели дело с целыми народами, тогда как американский союз – с отдельными личностями»7.

Используя швейцарский опыт американским отцам-основателям удалось выстроить первую в истории систему прямых выборов имперского (центрального) руководства непосредственно гражданами империи (федерации). Впервые в истории была создана демократическая альтернатива империи, или, если так можно сказать, демократическая империя.

Все это было отражено в новой конституции теперь уже от имени не штатов, но единого народа – носителя суверенитета Америки: «Мы, народ Соединенных Штатов, дабы образовать более совершенный Союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством нашим, торжественно провозглашаем и устанавливаем настоящую Конституцию для Соединенных Штатов Америки»8.

Как и все империи, созданная отцами-основателями демократическая империя Соединенных Штатов должна была стать для своих государств и граждан, во-первых, надежной защитой от посягательств извне, а во-вторых, арбитром во внутренних спорах и гарантом соблюдения законности. Как писал об этом А. Гамильтон: «При энергичном национальном правительстве естественная сила и ресурсы страны, направленные к обеспечению общих интересов, опрокинут любые комбинации, составленные ревностью Европы для ограничения нашего роста»9. Для выполнения второго требовалось наличие общего верховного суда (как справедливо писал тот же А. Гамильтон: «Если каждый штат будет иметь свой высший суд, может оказаться столько же различных конечных решений по одному и тому же делу, сколько существует судов»10. Наличие общего Верховного суда минимум дважды не дало свернуть американской государственности с демократического пути. Первый раз – в середине XIX века, когда Верховный суд подтвердил право Конгресса США отменить рабство, выведя решение этого вопроса из компетенции южных штатов. Второй раз – в середине XX века, когда запретил проведение расовой сегрегации в учебных заведениях штатов.

Кстати сказать, новой федеративной конституцией Соединенные Штаты подразумевались исключительно территориальной федерацией, что позволило впоследствии, несмотря на завоевание новых территорий с коренным мексиканским населением и явное преобладание чернокожего населения в ряде южных штатов? избежать попыток разъединить единственный субъект федерации – американский народ – на отдельные этнические «субъекты федерации».

Новая конституция была составлена в 1787 году и вступила в силу в 1789. Так, передачей суверенитета от независимых государств непосредственно народу закончился второй этап становления американской государственности.

Результатом первого этапа – парада суверенитетов штатов – стали шесть лет сползания в пропасть. Результатом второго – создания федерации –200 с лишним лет эффективного управления и процветания. Американская федерация была вовсе не следствием развития американской демократии, а механизмом ее сохранения. По меткому замечанию Т.Пейна: «Независимость Америки, рассматриваемая только как отделение от Англии, вообще не имела бы большого значения, если бы она не сопровождалась революцией в области принципов организации и практической реализации власти»11. 

Оформление федерализма

Швейцарский опыт: самосовершенствуясь

В 1845 году в Швейцарии, на родине федерализма, случилось то, что не было предусмотрено основателями конфедерации и что ни разу не произошло за прошедшие пять с половиной столетий с момента основания Швейцарии – неожиданно вспыхнул региональный сепаратизм.

Причиной такого положения дел стало нарастающее ощущение отсутствия сильной центральной власти, порождающее, в свою очередь, политические процессы между кантонами.  С развитием капитализма стали возникать неразрешимые противоречия: между городским и сельским населением, между католиками и протестантами, между сторонниками старого строя и сторонниками реформ, между аристократией и простыми гражданами.

Семь кантонов с католическим населением образовали сепаратистскую Зонденбургскую, обособившуюся от остальной конфедерации (при том – несколько католических кантонов не вошли в лигу сепаратистов, что говорит о политическом характере этого сепаратизма, но что не отменяет религиозную основу начала сепаратистского движения в Швейцарской конфедерации). Появилась реальная угроза гражданской войны, и европейские соседи были не прочь принять в ней участие, причем каждый из них наметил свою – по языковому признаку – «часть швейцарского пирога».

В 1847 года Совет, представляющий большинство либеральных (протестантских) кантонов, объявил Зондербундскую лигу противоречащей Федеральному пакту и потребовал её роспуска. После отказа началась война, продолжавшаяся всего 29 дней и унёсшая 80 жизней (всего!). Так что, прежде чем «иностранная помощь» воюющим сторонам чуть не поставила крест на истории Швейцарии, армия конфедерации разгромила сепаратистов, а политическая элита страны разработала проект конституции, которая и была принята в 1848 году.

Составители новой конституции учитывали стремились использовать положительный опыт американского госстроительства (которые, в свою очередь использовали первоначальный опыт самих швейцарцев!), однако в Швейцарии были свои особенности: одна половина населения страны была католической, другая – протестантской, и обе эти половины говорили на трех языках.

Сохранив формальный суверенитет кантонов, конституция определила верховенство законов Союза над законами кантонов и предусмотрела возможность «прямой демократии», при которой большинство важных законов в Швейцарии принимается населением на всеобщем референдуме. Таким образом, за счет небольшой территории страны удалось обойти суверенитет её субъектов.

Далее, конституция четко запретила кантонам выходить из Союза и создавать объединения кантонов по языковому или религиозному принципу во избежание размежевания их внутри страны, а в случае возникновения межкантональных противоречий право на вмешательство имеет Союз – и только он. При этом последний имеет право вмешиваться в дела кантона только в одном случае: если сами кантоны не в состоянии обеспечить общественный порядок, что подтверждает федеративный характер швейцарской государственности.

В основу Швейцарского Союза была положена не федерация трех национальных групп или федерация двух религиозных общин, а федерация 26 кантонов. Благодаря этому прозорливому решению сегодня швейцарец из Женевы относится к швейцарцу из Цюриха не как француз к немцу, но как гражданин республики Женева к гражданину республики Цюрих. При этом, есть кантоны немецкоязычные, франкоязычные, италоязычные, но к ним – и дву- и трехъязычные! Нетрудно представить, чего ожидало бы Швейцарию, если бы она стала федерацией трех национальных субъектов: скорее всего эти национальные субъекты со временем стали бы тремя провинциями, соответственно, Германии, Франции и Италии.

К своему федерализму, заложенному в конституцию 1848 года, швейцарцы шли довольно долго – почти семь столетий. Но зато это был путь свободных людей, последовательно избегавших тирании и сепаратизма. Родина федерализма смогла учесть практику его совершенствования американцами и, в результате, создала универсальную модель федеративного государства.

Подражание федерализму

Советский Союз: режим имитации

Порой складывается впечатление, будто Россия всегда была империей. Отчасти это верно, но лишь отчасти. Царь Петр Алексеевич принял императорский титул только в 1721 году, однако задолго до этого российская государственность уже приобрела характерные имперские черты. С высокой степенью уверенности можно утверждать, что имперское строительство началось минимум при Иване III, последовательно проводившем политику объединения русских княжеств в единое государство.

И хотя присоединение земель не всегда протекало гладко, однако оно не сопровождалось разорением или подчинением новых вассалов, как это зачастую практиковалось в Европе. Причина кроется в следующем: Иван III установил негласное правило, ставшее впоследствии, как мы бы сказали, принципом организации власти в русской империи. После завоевания очередного княжества он лично возглавлял его, делая соответствующее добавление в свой титул («царь Казанский, царь Астраханский» и пр.) и оставляя в распоряжении князей их владения. Кроме того, все местные князья приравнивались в правах к дворянству русского государства, а простой люд становился подданным великого князя.

Другой принцип – организации устройства русской империи – был разработан в начале XVIII века Петром I. Тогда была проведена реформа территориального устройства, в результате которой вся территория империи была разделена на губернии во главе с губернаторами и генерал-губернаторами. Причем границы губерний не совпадали с таковыми княжеств, ханств и пр.

Обратим внимание – принцип управления Российской империей был абсолютно идентичен принципу управления американской федерацией: органы местной власти осуществляют свою работу параллельно с органами центральной власти, каждый – в пределах своей компетенции. А принцип территориального устройства Империи идентичен таковому территориального устройства Швейцарского Союза: большое число губерний-кантонов, не совпадающих с границами расселения этносов (К 1917 году Российская империя насчитывала 93 губернии12).

Эти принципы организации устройства и управления Россией значительно отличали ее от европейских, причем в лучшую сторону. В Российской империи никогда не было колоний, как в других империях, зато имели место единое дворянство и общее подданство. Это во многом объясняет, почему в Российской империи не возникало поводов для национально-освободительных восстаний*, а многочисленные народы (как тогда говорили – племена) сохраняли и развивали свою культурную самобытность.

Свержение императора Николая II, провозглашение России республикой, гражданская война и захват власти большевиками внесли сумятицу в государственное устройство и управление. Финляндия, Польша и страны Прибалтики получили независимость. На остальной территории бывшей империи большевикам предстояло заняться государственным строительством.

В начале 1918 года III Всероссийский съезд Советов провозгласил Российскую Советскую Республику федеративной, конституция которой была принята съездом Советов в том же году. В конце 1922 года другой съезд Советов – Всесоюзный – проголосовал за договор о создании Союза Советских Социалистических Республик, конституция которого была позже разработана и принята в 1924 году. Инициаторами и вдохновителями нового государственного строительства были лидеры большевиков во главе с В.Ульяновым (Лениным) и И.Джугашвили (Сталиным). Впоследствии их принципы государственного строительства именовались в СССР принципами ленинской национальной политики и ленинского федерализма. В чем же они заключались?

Прежде всего – в декларации права наций на самоопределение, вплоть до отделения. Для реализации этого антигосударственного принципа были созданы автономные национальные республики в составе РСФСР, а также независимые суверенные государства – советские социалистические республики – на территории Украины, Белоруссии и Закавказья, которые образовали с РСФСР «Союз» – СССР. В дальнейшем количество автономий в РСФСР решением Центра постоянно увеличивалось, некоторые из них отторгались от РСФСР и становились союзными республиками (как это произошло с Туркестанской АССР, на месте которой образовалось пять союзных республик). Конституция СССР признавала суверенитет республик и предоставляла им право свободного выхода из Союза. Вводилось гражданство республик (приравненное к общесоюзному).

Второй принцип, заложенный большевиками в советскую федерацию, – жесткая централизация всего управления за счет партийных органов. Структура Всесоюзной коммунистической партии большевиков становилась главной ветвью власти, хотя и она состояла из коммунистических партий союзных республик (только в РСФСР она действовала напрямую).

Был ли СССР федерацией? Ответ отрицательный. Ни по реальному положению дел, ни по формальному – в советских конституциях нет ни одного упоминания о федерации, это слово вообще отсутствует!

Таким образом, большевиками была создана советская альтернатива империи, если сказать точнее, – советская империя, но вовсе не федерация. Она была создана не конституцией, а договором и состояла из искусственно созданных и создаваемых равноправных суверенных государств, обладающих своим суверенитетом и законодательством. Причем самое большое из них – РСФСР – было федерацией, но уже с формально закрепленным неравенством регионов. Общесоюзный центр, как это и положено в империи, обеспечивал внешнюю безопасность и внутренний порядок, однако он же был гарантом развивающейся суверенизации национальных республик (именно Центр проводил «ленинскую политику национального строительства», в результате которой для национальных республик воспитывалась местная элита, разрабатывались алфавиты и пр.). А. Солженицын считает это главным «достижением» ленинской политики федеративного строительства: «Это было, надо признать, злогениальное изобретение: национально-территориальные автономии. В многонациональной стране, где нации уже веками перемешаны, самый крупный русский народ оказался раздробленным, клочками там и сям подчиненным национальным меньшинствам, по сути, лишился своей государственности. Нигде на Земле и никогда в человеческой истории подобный государственный строй не учреждался» 13.

Советский Союз, в отличие от всех других, создавалась не в условиях опасности начала гражданской войны, а после ее завершения. Угроза возникновения сепаратизма и распада страны также отсутствовала – диктатура большевиков была абсолютной, и они контролировали власть на всей территории государства. Влияние других государств на регионы было минимизировано. И в результате в этих условиях торжества «пролетарской демократии» В.Ульянов и его соратники создали рыхлую конфедерацию с жесткой партийной дисциплиной, которая своим государственным устройством напоминала ранние конфедерации – американскую (после победы в войне за независимость) и швейцарскую.

Так почему же Ленин не стал создавать классическую стабильную федерацию? Большевики во главе с Лениным проявили элементарную бездарность и невежество в том, что касается теории федерализма, выразившееся в неспособности исследовать опыт зарубежных федераций или исторический опыт имперского строительства в России. А кроме того – они проявили абсолютную политическую конъюнктурность, конформизм по отношению к тем националистическим движениям, которые только начинали формироваться или даже еще не сформировались, но уже провоцировались большевиками.

Стоит отметить, что тем же путем, каким пошли создатели РСФСР пошли политические элиты Югославии и Чехословакии – они также попытались имитировать федерацию, построив её по национально-территориальному принципу, присущему скорее рыхлой конфедерации, чем устойчивой федерации. Однако время все расставило по своим местам.

Спасение федерализмом

Германия: предложение, от которого трудно отказаться

Германская федерация является одной из самых молодых федераций в Европе – она существует с 1949 года. Однако справедливости ради стоит признать, что история немецкого федеративного государственного строительства началась много раньше: «Германский федерализм был легитимирован в первую очередь исторически, а уже во вторую – конституционно-политически»14.

Суверенные немецкие государства украшали карту Европы со времен распада Римской империи. Все попытки объединения их в единое государство носили скорее философский характер.

О так называемой Священной Римской империи германской нации – конфедерации, объединяющей прорву всех немецких государств: от княжеств и курфюршеств до Австрийской империи, Д.Мэдисон говорил: «Главный принцип, на котором зиждилось это сообщество, заключался в том, что империя являлась объединением суверенных правителей, что законы адресовались суверенным правителям, и это превратило империю в недееспособный механизм, не имеющий сил управлять собственными членами, беспомощный перед опасностями, угрожающими извне, и подверженный постоянным брожением в собственном чреве»15.

Конец конфедеративному периоду германской государственности положил Бисмарк, посчитавший возможным и необходимым объединить в единой империи все ресурсы германских государств. По его твердому убеждению, это позволило бы превратить Германию из аморфного содружества независимых германских государств в империю, угрожающую соседям уже одним своим существованием16.

Политические мотивы, двигавшие Бисмарком, стали идеологией прусского государственного строительства.

Сначала Пруссия присоединила к мелкие княжества, а затем (после войн с Данией, Австрией и Францией) заставила более крупные монархии учредить совместно с Пруссией обновленную Германскую империю, в которой Пруссия занимала почти две трети имперской территории. Примечательно, что Германская империя, в отличие от американской федерации или швейцарского союза создавалась не для защиты извне, а, наоборот, – для угрозы, и немецкие государства не входили в нее, а включались силой и угрозами.

Согласно принятой Конституции, германским императором являлся прусский король по принципу «первый среди равных». Император руководил внешней, военной и финансовой политикой империи. Вошедшие в империю монархии пользовались самоуправлением настолько, насколько это не противоречило имперской Конституции.

Так начался второй – бисмарковский – период германской государственности. Однако заложенная Бисмарком идеология создания Германской империи требовала продолжения насильственного имперского строительства, результатом которого стало развязывание Первой мировой войны и поражение в ней Германии. В составных частях Германии были низвергнуты монархии, а сама Германия стала демократической республикой, продолжая при этом называться «империей».

Начался третий – веймарский период германской государственности. Несмотря на применение эффективных принципов американского федерализма (граждане Германии избирали прямым голосованием и руководство империи и местные органы власти), устроено новое образование было крайне неуклюже: 14 государств из 17 входили в Пруссию с сохранением ограниченного суверенитета.

Территориальная диспропорция вышла боком, когда пришедшие к власти в Пруссии нацисты, сразу подчинили себе всю Германию (для примера – пресловутое гестапо официально было прусским учреждением).

Начался четвертый, самый непродолжительный период строительства германской государственности – гитлеровский.

Диктатура национал-социализма нивелировала суверенные земли до обычных административных единиц. Страна жила по принципу «один рейх–один народ–один вождь». Центральным гитлеровским правительством назначались свои наместники в землях, упразднялись земельные ландтаги, смещались земельные судьи. В гитлеровский период насилие, заложенное когда-то в фундамент немецкой государственности, было возведено в абсолют. Итогом стал абсолютный крах общества и государства.

Послевоенная инициатива федеративного государственного обустройства Германии исходила от победителей и проводилась в западной зоне.

Начался пятый – федеративный – период германской государственности.

Оккупационные власти видели в новой федерации прежде всего гарантию мира для окружающих Германию стран и гарантии внутреннего спокойствия для самих немцев. Страна отходила от шока тоталитарной диктатуры, и чем быстрее удалось бы создать стабильный федеративный механизм, способный обеспечить права простых немцев, тем скорее бы наступило выздоровление общества.

Принятая в 1949 году Конституция Федеративной Республики Германии ознаменовала начало пятого периода германской государственности – федеративного, благополучно продолжающегося по сей день.

По замыслу американских оккупационных властей, Конституция преследовала несколько целей. пресекалась традиция насилия – германское государство провозглашалось демократическим, правовым и социальным.

Во-первых, устранялся прусский территориальный «комплекс» – Западная Германия состояла теперь из 11 более-менее равновеликих земель, «нарезку» которых определили оккупационные власти.

Во-вторых, на федеральное правительство возлагалась суверенная обязанность обеспечивать права и свободы граждан в землях федерации – вплоть до прямого вмешательства: «Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом, Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям» (статья 37)17. Именно эта статья подтолкнула Баварию – самую строптивую землю – одобрить конституцию.

Политически прозорливо – на будущее – в новой Конституции кроме 11 земель упоминались еще 5, действие на которые будет распространяться по мере их присоединения к федерации. Речь, конечно же, шла о ГДР, которую Западная Германия не признавала, но возможность присоединения которой предусматривала. (По сей день в Германии находятся скептики, считающие, что после присоединения Восточной Германии куда эффективнее было бы иметь в федерации семь-восемь земель вместо нынешних шестнадцати.)18

Так, новая германская федерация стала настоящей демократической альтернативой империи. Ее создание характеризуют несколько особенных черт. Впервые федерация создавалась не как средство сохранения демократических свобод граждан, а как средство внедрения этих свобод.

И впервые федеративное строительство было задачей не только и не столько политической элиты страны, но задачей оккупационных властей. Что, впрочем, было продиктовано исторической необходимостью (в случае Германии – федерация создавалась в условиях наступившего хаоса, разрухи и отсутствия стабильной государственности).

Американские власти продиктовали немецкой элите правила «устойчивого федерализма», выработанные собственным политическим опытом. Парадоксальным образом, федерализм, рожденный в Европе, усовершенствованный в Америке вернулся обратно в Европу!

Европейская школа федерализма пополнилась новым «учеником». Ну, а прилежность и дисциплинированность этого ученика мы все наблюдаем и по сей день – эффективность германского федерализма подтвердило время.

Невыученные уроки федерализма

Россия: «опыт – сын ошибок трудных…»

В 1977 году была принята Конституция СССР, ставшая триумфом советского конфедератизма. Союзные республики определялись как суверенные государства (статья 76), суверенные права которых охранялись Союзом ССР (статья 81). Более того, им предоставлялись право свободно выходить из Союза и право самостоятельно «вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями, участвовать в деятельности международных организаций» (статья 80)19.

Это было чересчур даже для конфедерации. Советское руководство, движимое историческим невежеством и политической безответственностью, прописывало антигосударственные и противофедеративные положения, уповая при этом на всесилие партии, скрепляющей единство страны.

Политическая реформа М. Горбачева, направленная на ослабление влияния КПСС (вплоть до устранения пресловутой шестой статьи конституции о «руководящей и направляющей силе») поставила крест на единстве страны. Коммунистическое руководство республик более не нуждалось в Центральном комитете партии и могло руководить и направлять суверенитет своих республик, благо конституция предоставляла им такую возможность. Одна за другой республики Союза начали реализовывать свои конституционные права и выходить из состава СССР*. Кончилось тем, что руководители трех республик – РСФСР, УССР и БССР – заключили между собой новый договор и стали проводить собственную внешнюю политику (в частности, были признаны независимыми страны Прибалтики).

Затяжной экономический кризис на всем советском пространстве, повсеместные вспышки национализма, этнические конфликты и иностранное вмешательство напоминали, в принципе, условия, аналогичные американским времен кризиса конфедерации.  При наличии политической воли (и опираясь на результаты референдума о сохранении СССР) вполне можно было создать подлинную федерацию, по крайней мере из большинства республик СССР. Но…

Но для этого требовались лидеры уровня Д. Вашингтона или А. Гамильтона. Или Ивана III. Или простых швейцарских крестьян девятнадцатого века. Уровень интеллекта и воли позднего советского руководства был катастрофично ниже.

Распад одной ленинской конфедерации – СССР – спровоцировал опасность распада другой его рыхлой конструкции – РСФСР. «С 1991 года – года ошеломления и растерянности умов – фикция Российской Федерации превратилась в требовательную реальность, и оттого развитие России пошло против ее общегосударственных потребностей. Выросшие за десятки лет национальные коммунистические элиты получили внезапно весомую власть, в том числе и над русским большинством в своих республиках»20.

Автономные республики устранили само упоминание об автономии из своего названия и приняли декларации о государственном суверенитете. Между рядом республик (Татария, Чечня, Якутия) активизировались переговоры с иностранными государствами. В конституциях республик стали вводиться статьи о верховенстве собственных законов (Карелия), недопущении действий властных структур, не относящихся к юрисдикции республики (Якутия), о заявлении республики в качестве субъекта международного права (Татарстан)*. Началась деградация российской государственности.

Что предпринял в тот момент президент России Б.Ельцин, обладавший тогда безграничным кредитом доверия со стороны граждан России, которые избирали его напрямую? Он попросту принял сложившееся положение дел.

Подписанный в 1992 году федеративный договор между Центром и регионами (которые Татарстан и Чечня вовсе проигнорировали) де факто оформлял Россию как договорную конфедерацию. Он был подписан между представителями центральных органов власти и органов власти в регионах. Сохранялись национально-государственные образования – (бывшие автономии), причем их суверенитет подтверждался. Регионам предоставлялось право ведения внешнеэкономической деятельности (статья 3) и исключительное право распоряжения недрами (статья 3). И более того – за ними закреплялось право вообще не подписывать федеративный договор, а заключить договор напрямую с Центром (статья 8)21. Территориальная целостность страны не обозначалась.

Последующее принятие конституции в 1993 году мало что изменило. Признавалось, что носителем суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации (статья 3), однако он не являлся субъектом Федерации. Их (субъектов) теперь было 89 (статья 65)22 – по числу регионов.

Поразительно, но в кризисных исторических условиях, схожих с историческими условиями других стран, политическая элита России снова создала не жесткую федерацию, а рыхлое конфедеративное объединение, игнорируя богатый опыт государственного строительства других стран и исторический опыт своей страны!

В результате мы получили не конституционную федерацию, а конституционно-договорную (хотя любой договор можно расторгнуть, создав, таким образом, прецедент). В России шесть (!) видов регионов (республики (государства), края, области, автономные области, автономные округа и города федерального значения), которые к тому же стали субъектами Федерации. Субъекты Федерации – очень разные по территории и количеству населения. Да и количество их (восемьдесят восемь на сегодня) противоречит всем принципам управляемости. Ко всему этому каждый регион, теперь уже в качестве субъекта, входит в состав Федерации, а не является ее частью. И насколько невероятным является развитие ситуации по принципу «входит и выходит»?

Ничем другим, кроме как скрытым сепаратизмом и политической конъюнктурностью, нельзя объяснить сохранение в структуре Федерации национальных государств. Аргумент о том, что там проживают коренные народы, стремящиеся сохранить свою самобытность, не выдерживает никакой критики. Для сохранения культурной самобытности достаточно применения принципа культурной автономии, которая не имеет никакого отношения к государственному управлению23. Так было в Российской империи, так сейчас устроена Швейцария. И по-другому – как у нас – было в Югославии, Чехословакии и Советском Союзе. Итог известен.

История говорит нам, что, если есть национальное государственное образование и есть границы, по которым оно может отделиться, значит, рано или поздно оно воспользуется этой возможностью. Тем более что прямого запрета на выход «субъектов» из Федерации в Конституции России нет, а если федеральные власти и опротестуют такой возможный демарш «субъекта» Федерации, то в ход пойдет пресловутое право наций на самоопределение (вот где пригодится ленинское наследство – создание национальных республик), и конфликт, таким образом, сразу перейдет в разряд международных, что будет только «на руку» возможным сепаратистам. И уже невозможно будет доказать, что в этом «субъекте» проживают разные национальности, – время уйдет.

В самом начале своего президентства В. Путин признал: «В России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом уже говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство»24.

Положительными факторами можно назвать лишь сохранение принципа прямого избрания федерального руководства всеми гражданами для прямой реализации государственной власти да федерального суда.

Именно эти факторы позволили Президенту В.Путину начать проведение административной реформы с условием неизменности Конституции России. Конституционным Судом России было принято 27 июня 2000 года постановление о приведении регионального законодательства в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством. Местные конституции были очищены от упоминаний о собственном суверенитете, гражданстве и пр.

Безусловно, ревизия российского федерализма Президентом В.В.Путиным на тот момент сняла угрозу сепаратизма и привнесла ощущение стабильности.

Кроме того, был принят закон о назначении глав исполнительной власти в регионах, отменявший таким образом их избрание. Это, кстати, вызвало протест со стороны президентов республик, сразу обвинивших руководство России в нарушении принципов федерализма. Что не соответствует истине: назначение глав регионов происходит с одобрения местными парламентами и собраниями, которые выбираются населением, проживающим в этих республиках.

Однако проблема ущербности федерации в России еще далека от решения. Настоящей может быть только суверенная федерация. Именно такая федерация, которая опирается не на худшие конструкции своих бездарных и ограниченных правителей, а на имеющийся европейский опыт устойчивой федерации, благо он отработан и проверен – бери и применяй, что называется!

Только восстанавливая положительный опыт устойчивой Российской империи и применяя европейский опыт устойчивой федеративной государственности Россия станет реальной федерацией, надежной защитой от сепаратизма местных руководителей. Главный враг федерализма – национализм. Предложения о назначении губернаторов или упразднении названия «президент республики» не противоречат федерализму. Но они противоречат идеи конфедератизма в самой откровенной и бескомпромиссной форме. А поэтому всегда будут вызывать критику сторонников дезинтеграции России.

Но этого мы допускать не должны: «Развитие искусственной Федерации – это и есть прямой путь к скорому развалу России. Пока не поздно — нам надо увидеть уже прошедшие по телу России совсем не мелкие трещины..25. 

Чему же учит европейская школа федерализма?

Прежде всего тому, что федерации создаются в кризисные моменты истории и с конкретной политической целью – обеспечением внешней безопасности и внутреннего порядка для сохранения прав и свобод граждан. Таким образом, как уже отмечалось выше, федерации исполняют роль демократической альтернативы империи. Федерации создаются не во времена расцвета демократии, а скорее наоборот. Торжество демократии способствует созданию конфедерации, которая, не будучи способной обеспечить законный порядок, стабильность и защиту прав граждан обнаруживает тем самым дефицит государственного суверенитета. Именно в этих политических условиях волевым политическим решением элиты создаются федерации, которые являются более жесткими конструкциями, чем предшествующие им объединения.

Внешне федерации достаточно сильно отличаются друг от друга, что объясняется их различным историческим опытом. Однако при всех внешних различиях, они обладают и схожими особенностями – критериями устойчивости.

Основой федерации является конституция, а не договор. Центральная власть федерации избирается напрямую гражданами и осуществляет свою деятельность в регионах от имени граждан и параллельно с местными властями. Внешнеполитическая, военная, торговая и финансовая политика всегда является прерогативой федерации. Законы федерации имеют верховенство над законами регионов. В федерации, как и в империи, существует только один верховный суд. Вне компетенции федерации регионы обладают правом на самоуправление. Субъектом федерации, притом единственным, является народ.

Устойчивая федерация, как и устойчивая империя, строится по территориальному принципу. Национально-государственные объединения не жизнеспособны (пример Югославии и Чехословакии более, чем нагляден. Его, судя по всему, скоро повторят Канада и Бельгия).

Регионы должны быть более-менее равновеликими. Регионы не имеют права выхода из федерации, поскольку являются ее частью. Регионы имеют право объединяться только с согласия федерации.

Во всем мире можно насчитать не более 20 государств-федераций. Не так уж и много, с одной стороны. Однако с другой стороны в них проживает более 40 процентов населения Земли с разной историей, культурой, экономикой и пр.

Европа стала родиной федерализма, его первооткрывателем. Федерализм перебрался за океан и вернулся оттуда на родину «окрепшим». И вот насколько этот окрепший федерализм грамотно применялся зависело уже от прилежности его учеников – примерных (как сама Швейцария или Германия, Австрия) или нерадивых (СССР, Югославия, Чехословакия).

Европейская школа федерализма наглядно показала всему миру, что он может дать импульс как развитию государства и общества (если речь идет, действительно, о федерализме), так и ускорить распад государства (если речь идет об имитации федерализма, прикрывающей конфедерацию).

И мы убеждены, что у европейской школы федерализма будут появляться новые и новые ученики.

  1.  М. Столяров. Теория и практика федерализма. М., 2008. С. 424
  2. Цит. по: «Федералист. Политические эссе Гамильтона, Мэдисона и Джея». М., 1993. С. 77.

    * Передовые для того времени идеи американской федеративной государственности были блестяще изложены А.Гамильтоном, Т.Медисоном и Д.Джеем на страницах специально издаваемого ими на собственные деньги журнала «Федералист» – издания, ставшего со временем без преувеличения жемчужиной американской политической мысли. Высказывания авторов «Федералиста» весьма пригодятся нам далее.

  3. Там же. С. 139.
  4. Цит. по: Д.Бурстин. Американцы: Национальный опыт. М., 1993. С. 510.
  5. Там же. С. 511.
  6. Подробнее об этом см.: В.Остром. Смысл американского федерализма. М., 1993.
  7. А. Токвиль. Демократия в Америке. М., 1992. С. 482.
  8. Цит. по: The Declaration of Independence and the Constitution of the USA. Wash., D. C. 1998. A. 17.
  9. Цит. по: «Федералист. Политические эссе Гамильтона, Мэдисона и Джея». М., 1993. С. 90.
  10. Там же. С. 159.
  11. Цит. по: В.Графский. Всеобщая истории права и государства. М., 2002. С. 444.

    * Случай Польши объясняется имперским прошлым этой страны и, соответственно, имперскими амбициями, которые, как нам теперь известно, являются родовой приметой этой страны во все времена. В связи с этим более показателен пример эффективности применения указанных принципов построения империи в случае Кавказа. Четыре губернии, образованные на территории нынешних трех республик, не были ни грузинскими, ни армянскими, ни азербайджанскими. Они были просто четырьмя губерниями, и именно это обеспечивало прочный мир в регионе.

  12. См. «Международный ежегодник. Справочник для общественных деятелей». СПб., 1913.
  13.  А.Солженицын. Традиции Российской государственности и перспективы федерализма. – «Федерализм». 1996. № 3. С. 100.
  14. К. Зонтхаймер. Федеративная Республика Германия сегодня. М.,1996. С. 255.
  15. Цит. по: «Федералист. Политические эссе Гамильтона, Мэдисона и Джея». М., 1993. С. 136.
  16. Подробнее об этом см:  О.Бисмарк. Мысли и воспоминания. Т. II. М., 1940.

    * Также и ГДР первоначально состояла из пяти земель, однако в 1951 году была принята новая конституция, определившая унитарный характер Восточной Германии.

  17. «Grundgesets fur die Bundesrepublik Deutschland». Bonn, 1996. S. 29.
  18. Подробнее об этом см.: И.Бусыгина. Регионы Германии. М., 1999.
  19. См. «Конституция Союза Советских Социалистических Республик». М., 1988.

    * Центр во главе с М.Горбачевым не препятствовал этому. Он даже не стремился выстроить прямые отношения с гражданами СССР. Единственная попытка, – да и то вызванная протестами общественности против сепаратизма, – проведение референдума о сохранении Союза была обречена, так как не было полномочных органов для обеспечения выполнения этого решения.

  20.  А.Солженицын. Традиции Российской государственности и перспективы федерализма. – «Федерализм». 1996. № 3. С. 101.

    * Чего стоит один только референдум о суверенитете Татарстана, проведенный под коварно-лицемерным лозунгом «С Россией – на равных!»?

  21. См. «Федеральное Конституционное право России». М., 1996.
  22. Там же.
  23. Подробнее об этом см. А.Захаров. Очерки современного федерализма. М., 2003
  24. «Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, 2000.»
  25.  А.Солженицын. Традиции Российской государственности и перспективы федерализма. – «Федерализм». 1996. № 3. С. 103.